Ervaringen, leermomenten en uitdagingen voor rekenkamers

Sinds de invoering van de dualisering in het lokaal bestuur zijn rekenkamers actief om gemeenteraden en Provinciale Staten te ondersteunen bij de uitoefening van hun kaderstellende en controlerende taak. Maar wat zijn de ervaringen, de leermomenten en de uitdagingen voor rekenkamers? Het 10-jarig bestaan in 2014 van de rekenkamer voor Amsterdam en Zaanstad én zijn benoeming eind 2014 tot voorzitter van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) vormden een goede aanleiding om met dhr. De Ridder in gesprek te gaan.

In retrospectief: wat is er na tien jaar rekenkamer Amsterdam bereikt?
Met de kanttekening dat De Ridder als bestuurder-directeur vooral over de tweede periode van vijf jaar kan spreken, merkt hij op dat de eerste periode een leerproces is geweest. Niet alleen voor de rekenkamer zelf, maar ook voor de gemeente, dat wil zeggen de raad, het college en de ambtelijke organisatie. In deze eerste periode is de organisatie gegroeid en het onderzoek steeds beter geworden. In de tweede periode zijn de stadsdelen er (verplicht) bij gekomen. Daarnaast heeft het rekenkameronderzoek zich verder ontwikkeld en is gezocht naar innovaties. Over de hele periode is het goed onderhouden van relaties met de betrokken actoren lastiger gebleken. Dat is geen natuurlijk proces, het verloopt met vallen en opstaan. Soms gaat het evenwichtig, soms zijn er conflicten. Inmiddels zijn de verhoudingen wel genormaliseerd, de contacten zijn goed.

Altijd is sprake van gevoeligheden, die raken aan de positionering van de rekenkamer in het lokaal openbaar bestuur. Daarbij is voorzichtigheid geboden wanneer het risico van politiek gekleurde opvattingen op de loer ligt. Ter toelichting hierop gaat De Ridder in op de recente ontwikkeling om naast het onderzoek achteraf, dat meer controlerend van karakter is, ook meer onderzoek naar de kaderstelling te doen. Dat is geen ex ante-onderzoek, benadrukt hij, want je bent ook bezig om je achteruitkijkend een oordeel te vormen. Alleen kijk je niet naar uitgevoerd beleid, maar naar de al geproduceerde kaders. Dit soort onderzoek wordt niet altijd met open armen ontvangen: het komt te vroeg, het wordt – alhoewel vaak onterecht – als politiek gekleurd beschouwd. Het is echter van belang dit soort onderzoek te doen om betrokken actoren tijdig een spiegel voor te houden, bijvoorbeeld om te wijzen op inconsistenties in de kwaliteit van de kaderstelling. Daarbij is het belangrijk zelf ook erg alert te zijn op de politieke aspecten en vooral ruimte te laten voor uiteenlopende politieke opvattingen.

Dat vereist een volwassen relatie tussen raad en rekenkamer. Hoe manage je dat? Het vergt een soort evenwichtskunst tussen betrokkenheid, investeren in relaties en contacten en toch tegelijkertijd distantie betrachten. Als bestuurder investeert De Ridder veel tijd in het onderhouden van contacten, in het verwerven van draagvlak. Zeker wanneer sprake is van weerstanden zijn bilaterale gesprekken gewenst om elkaars standpunten uit te wisselen en begrip te verwerven. Dit doet hij niet alleen achteraf, maar wanneer dat nodig is ook al proactief, vóór openbaarmaking van een rapport, om de discussie te kanaliseren, om bij te sturen wanneer het over de verkeerde dingen dreigt te gaan.

Samengevat liggen aan het succes van de rekenkamer vier elementen ten grondslag: inhoudelijk goed geprogrammeerd en goed uitgevoerd onderzoek, een zorgvuldig proces van voorbereiding, uitvoering en rapportage, het goed managen van verwachtingen en permanent investeren in de relatie met de belanghebbenden.
De invloed van de media is in dit verband soms een lastige factor, aldus De Ridder. Aan de ene kant is publiciteit van belang om te voorkomen dat een rapport in de la belandt, enige druk via de media kan daarbij helpen. Aan de andere kant moet je letten op scoringsdrift, dat mag geen doel op zich worden. De politieke arena is het terrein van de politici.

Om het punt van inconsistenties in relatie tot kaderstelling te verduidelijken noemt De Ridder een lopend onderzoeksproject naar de verzelfstandiging en privatisering van het parkeerbeheer in Amsterdam. De rekenkamer kijkt daarbij naar de politieke besluitvorming over een langere periode. Een vraag daarbij is hoe tot een beoordeling te komen, die weg blijft van het politieke primaat qua voorkeuren voor bepaalde beleidsopties, maar tegelijkertijd wel iets kan vinden van de politieke besluitvorming. De rekenkamer streeft daarbij uitsluitend naar een marginale toetsing, geen inhoudelijke toetsing. De weging en afweging in een politiek debat behoort tot de kern van het democratische proces, het laatste woord is aan de politiek. Met inzichten ontleend aan de theorie van decision analysis probeert de rekenkamer criteria te hanteren voor normen als transparantie, consistentie en rationaliteit, om zodoende van de kwaliteit van dat besluitvormingsproces wel iets te kunnen vinden.

Op welke manier wordt aan nazorg gedaan?
Deze vraag wordt door De Ridder in zijn beantwoording veel breder getrokken. Het gaat erom dat je gedurende het hele proces van programmering tot en met publicatie uitgaat van een flexibele opstelling, openheid creëert en ruimte laat voor inbreng gedurende elk van de processtappen. Zo is er bij de agendering en bij het onderzoeksplan ruimte om punten voor het onderzoek mee te geven. Daartoe wordt bewust de externe versie van onderzoeksopzet meer globaal gelaten. Verder is ook het beoordelingskader niet statisch, kan de probleemstelling gedurende het onderzoek worden aangepast et cetera. De publicatie is het eindstation. Door deze wijze van werken wordt ervoor gezorgd dat onderzoek en rapport blijven aansluiten op wat relevant is, wat daarna de ontvangst en behandeling ten goede moet komen.

Tien jaar ervaringen
Ter gelegenheid van het 10-jarig jubileum van de RMA is een goed bezocht symposium georganiseerd en een boek geschreven, waarin wordt teruggeblikt en vooruitgekeken. Wat valt er te leren over de kwaliteit van beleid en het meten van resultaten? De Ridder pleit in dit verband voor een lerende organisatie, die pas werkelijk aan leren toekomt als bij de controle sprake is van een zeker depolitiseren. Het is nodig dat niet alleen de organisatie, maar ook bestuur en politiek ruimte geven voor het openlijk en transparant erkennen van fouten, hiervan leren en vervolgens corrigeren. Ook hier is de positie van de media – net als eerder in dit gesprek – soms lastig, want die is behept met een eigen logica om onderwerpen en posities te framen in termen van personen, voor- en tegenstanders, winnaars en verliezers. Door het leren kan de organisatie in control worden gehouden. De trits is altijd: fouten erkenen, leren, verbeteren en ‘hoe gaat het met het verbetertraject?’ Het helpt als de raad daarbij als een eenheid optreedt.

Uitdaging
De uitdaging voor de komende jaren is hoe om te gaan met complexiteit in de samenleving, in wat Boutellier noemt de ‘improvisatiemaatschappij’. Voor het openbaar bestuur betekent dit dat kaders en regels minder vast worden, zoals bij de decentralisaties in het sociale domein. Hoe houd je in die situaties processen in de hand en voorkom je ambtelijke willekeur? Volgens De Ridder worden in die situaties normen rond rechtmatigheid minder belangrijk. Bij minder regels of minder stringente regels is iets immers al snel rechtmatig. Er zal meer moeten worden gewerkt met het begrip ‘passendheid’. Past de uitvoering bij de gedachte achter het beleid? Hoe daar, als rekenkamers, mee te werken is een vraag die in de komende jaren moet worden beantwoord.

Vergelijking met Algemene Rekenkamer
De distantie die de Algemene Rekenkamer heeft bij haar onderzoeken ten opzichte van de politiek is groter dan die van een gemeentelijke of provinciale rekenkamer. Het werk van deze rekenkamers is veel praktischer van aard. Als gemeentelijke rekenkamer zit je dichter bij de raad en het college van B&W. Daardoor kun je de onderzoeken beter finetunen. Hoe dit werkt heeft De Ridder in het eerste deel van het gesprek geschetst.
Hoewel de onafhankelijkheid van de Algemene Rekenkamer groter is (de president werd benoemd voor het leven, tegenwoordig tot de leeftijd van 70 jaar), ben je als voorzitter van de RMA benoemd voor een periode van 6 jaar. Een periode die niet parallel loopt met een collegeperiode. Het door Amsterdam en Zaanstad toegekende budget ligt voor dezelfde periode vast. Beide aspecten geven voldoende mogelijkheid tot onafhankelijkheid, omdat hierdoor de gemeenteraad wordt gedwongen een afweging te maken hoeveel deze het werk van de rekenkamer waard vindt, en minder geneigd is om op basis van (partij)politieke overwegingen een afweging te maken.

NVRR
De Ridder vindt het goed dat de gemeenteraad zelf kan bepalen wat het budget voor een rekenkamer is.1 Daarvoor zijn geen wettelijke bepalingen nodig; wel is het goed als er zekere mores ontstaan over welke omvang een budget ongeveer moet hebben.
De vereniging kan hierbij een bijdrage leveren door een vergelijking te maken tussen de verschillende budgetten per gemeente en door aan te geven wat voor een bepaald budget kan worden gedaan.
Hierbij moet rekening worden gehouden met het soort gemeente. Koppelen aan de begroting of aan het aantal inwoners levert verschillende bedragen op. Toch kan bij een gemeente de ene norm en bij een andere gemeente de andere norm zinvol zijn. Als voorbeeld noemt De Ridder het verschil tussen Amsterdam en Zaandam. Koppeling aan de ene norm laat een ander beeld zien van welke gemeente meer besteed aan de rekenkamer, dan koppeling aan de andere norm. Het praten over normen vergt daarom veel nuances. Hoe om te gaan met een minimale omvang, vaste voeten en een wel of niet sluimerend bestaan van een rekenkamer (omvang van het pakket aan onderzoeken). Voor de vereniging de taak hierin toch helderheid te krijgen en het ontwikkelen van mores over wat de hoogte van een budget moet zijn.

Een discussiepunt voor de komende jaren is ook de organisatie van de rekenkamerfunctie in relatie tot regionale samenwerkingsverbanden van gemeenten. Dit speelt nog intensiever door de decentralisaties in het sociale domein. De rekenkamer van een deelnemende gemeente heeft nu ook wel toegang tot het samenwerkingsverband, maar dat is altijd vanuit het perspectief van de desbetreffende gemeente. Wanneer dingen ingewikkelder worden, zoals in het sociaal domein, dan wil je wil misschien toch in die gevallen wel een iets ander type ingang hebben. Gaan de rekenkamers van de deelnemende gemeenten dan af en toe gezamenlijk aan het werk of moet er voor dit doel een meer structurele samenwerking tussen deze kamers plaatsvinden?

Andere uitdagingen waar de vereniging mee zal worden geconfronteerd zijn: Is het een goed idee als een rekenkamer van een grotere gemeente ook omliggende kleinere gemeenten gaat bedienen? Of hoe om te gaan met de tendens tot fusies/vergaande regionale samenwerking van gemeenten? Wat te doen als een grotere gemeente aan omliggende gemeenten ambtelijke diensten gaat verlenen? Wat betekent verdergaand horizontaal toezicht voor het functioneren van de rekenkamers? Allemaal vragen waarmee de NVRR in de komende jaren wordt geconfronteerd en waarover in alle openheid moet worden gediscussieerd. Uitgangspunt is, volgens De Ridder, altijd dat de vorm van de lokale rekenkamer de organisatie van het openbaar bestuur moet volgen. En wel zodanig dat een goede bijdrage wordt geleverd aan de verbetering van het functioneren van dat openbaar bestuur.

De NVRR ziet ook een taak op het gebied van kwaliteitszorg. Binnen de NVRR kan een kwaliteitsplatform ontstaan dat zich niet alleen bezighoudt met ontwikkeling van de eerder genoemde mores, maar ook met de randvoorwaarden voor het goed functioneren van gemeentelijke en provinciale rekenkamers. Hierbij kan niet alleen worden gedacht aan de omvang van het budget, maar ook aan de ruimte die kamers krijgen in de politieke arena en aan visitaties bij elkaar. Certificering van rekenkamers is niet een vooropgesteld doel, maar wel het vastleggen van wat normaal is, wat je in redelijkheid mag verwachten. Certificering van onderzoekers is een ander aspect, daar is De Ridder wel voor, inclusief verdere scholing en permanente educatie. Deze eisen zijn dan ook op te leggen aan (medewerkers van) externe bureaus die onderzoeken voor rekenkamers willen uitvoeren.

Als één ding in ons gesprek duidelijk is geworden, is het dat na de eerste tien jaren RMA een volwassen organisatie is die een waardevolle bijdrage levert aan het functioneren van de gemeenten.

Interviewers:
Ed Jansen is organisatieadviseur en docent Governance en Control aan de Universiteit van Amsterdam en de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Gerth Molenaar is werkzaam als secretaris/hoofd staf bij de Rekenkamer Utrecht.

Noot 
1 Waar in het vervolg wordt gesproken over gemeente of gemeentelijke rekenkamer is tevens bedoeld provincie of provinciale rekenkamer.