Zicht op de macro-doelmatigheid van decentralisaties

In 2015 heeft een grote decentralisatie van het sociale domein plaatsgevonden. Dit zou ertoe moeten leiden dat het sociale netwerk en de voorzieningen beter benut gaan worden. Ondanks deze verwachte verbetering van de doelmatigheid is dit eerder amper systematisch onderzocht. In deze bijdrage zullen we deze eerdere decentralisaties schetsen en aangeven wat uit de evaluaties bekend is over de macrodoelmatigheid. Ook zullen we ingaan op een agenda om de doelmatigheid van de recente decentralisatie in kaart te brengen.

Volgens de regering leidt decentralisatie van het sociale domein (de zogenoemde 3D-operatie) tot een doelmatigere inrichting van het publieke domein. Daarbij is het van belang dat het doelmatigheidsbegrip meervoudig van aard is: niet alleen zou het per saldo goedkoper kunnen zijn, ook het idee dat decentralisatie kan resulteren in een doelmatigere dienstverlening naar burgers dient te worden meegewogen. Met andere woorden de vraag is of de overheid als gevolg van een decentralisatie niet alleen efficiënter ingericht kan worden maar ook effectiever wordt. De economische literatuur geeft aan dat dit zeker geen vanzelfsprekendheid is. Tegenover mogelijke voordelen door dichter op de burger te zitten en daardoor preventiever te kunnen werken kan bijvoorbeeld een versnippering van de inkoop van publieke goederen per gemeente ontstaan en dit kan tot hoge contractkosten leiden. Sinds 1994 heeft een aantal decentralisaties plaatsgevonden. Het is van belang om na te gaan wat van deze decentralisaties bekend is over doelmatigheid, om van daaruit aanbevelingen te doen voor (toekomstige) decentralisaties en in het kaart brengen van doelmatigheid voor de 3D-operatie.

Eerdere decentralisaties
Bij een decentralisatie wordt een taak en het daarbij behorende centrale budget overgedragen van het rijk naar een van de medeoverheden. Er hebben sinds 1994 volgens de bovenstaande definitie een vijftal decentralisaties plaatsgevonden (zie hZC, 2015). De afzonderlijke decentralisaties uit tabel 1 worden hieronder kort beschreven.

Tabel 1. Eerdere (integrale) decentralisaties

Voorziening gehandicapten
Sinds 1 april 1994 hebben de gemeenten de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg). Het betreft hier het toekennen en het verstrekken van woon- en vervoersvoorzieningen en rolstoelen aan gehandicapten om daarmee hun zelfstandigheid en zelfredzaamheid te bevorderen. In 1994 werd daarvoor een bedrag van 700 miljoen gulden (d.i. 320 miljoen euro) toegevoegd aan het Gemeentefonds. Volgens de wetgever zou “de uitvoering en de nadere invulling van de (geharmoniseerde) regelgeving het meest doelmatig kunnen plaatsvinden op het niveau van gemeenten, gezien de mogelijkheden voor maatwerk en het afstemmen of integreren van algemeen beleid op het terrein van huisvesting, vervoer en ouderen.” De uitvoering werd aan de gemeenten overgelaten. Daar stond wel tegenover dat in de loop van de tijd de beleidsruimte voor gemeenten werd ingeperkt. Zo is na een evaluatiemeting van de eerste negen maanden Wvg, eind 1995, besloten om de mogelijkheid voor gemeenten om eigen bijdragen te heffen sterk te beperken.

Onderwijshuisvesting
Per 1997 zijn taken en verantwoordelijkheden op het gebied van onderwijshuisvesting in het primaire en voortgezet onderwijs overgedragen van het rijk naar de gemeenten. Doel hiervan was een betere aansluiting op lokale behoeften door maatwerk en de mogelijkheid van multifunctioneel (doelmatiger) gebruik van schoolgebouwen. Er werd daarvoor een bedrag van 1,7 miljard gulden (d.i. 775 miljoen euro) overgeheveld naar het Gemeentefonds. Overigens zijn per 1 januari 2015 de taken met betrekking tot het onderhoud van de scholen voor primair en het (voortgezet) speciaal onderwijs verder gedecentraliseerd naar de schoolbesturen. De gemeente is net als bij het voortgezet onderwijs alleen nog verantwoordelijk voor nieuwbouw en uitbreiding. Hiervoor heeft een korting van 158,8 miljoen euro op de Gemeentefondsuitkering plaatsgevonden.

Bijstand
Per 2004 geldt de Wet werk en bijstand (Wwb) met honderd procent budgettering van de bijstandsuitgaven. Vanaf 2001 was 25% gebudgetteerd. Daarvoor was dit 10%. Hierdoor kregen de gemeenten een prikkel om het aantal bijstandsgerechtigden binnen de perken te houden, omdat een gemeente het niet-benutte deel van het budget voor andere doeleinden mag gebruiken (en bij overschrijding op andere uitgaven moet bezuinigen). Anders dan bij andere decentralisaties gaat het hier om een decentralisatie van verantwoordelijkheden en niet van budget. Gemeenten voeren immers al lange tijd de bijstand uit. Tegelijkertijd kregen gemeenten meer mogelijkheden om misbruik en oneigenlijk gebruik tegen te gaan. Met de Wwb beoogt de wetgever meer accent op werk te leggen in plaats van op de inkomenswaarborgfunctie van de bijstand. Ook is in de loop van de tijd de financiële prikkel beter geworden omdat een objectief verdeelmodel werd geïntroduceerd.

Maatschappelijke ondersteuning
In 2007 werd de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) ingevoerd, die beoogt burgers te ondersteunen bij hun functioneren in de samenleving. Ook de Wvg-voorzieningen zijn in de Wmo ondergebracht. De wet moet ervoor zorgen dat mensen zo lang mogelijk zelfstandig kunnen blijven wonen en kunnen meedoen in de samenleving. In dit kader werd huishoudelijke hulp, tot op dat moment gefinancierd uit de AWBZ, de verantwoordelijkheid van gemeenten. Totaal werd een bedrag van circa € 1,2 miljard grotendeels via het gemeentefonds overgedragen aan gemeenten. Dat betekent dat gemeenten een aanzienlijke vrijheid hebben om het voorzieningenniveau vorm te geven. Wel zijn gemeenten gehouden aan het compensatiebeginsel, wat betekent dat gemeenten indien nodig huishoudens moeten compenseren voor beperkingen in de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie.

Natuurbeheer en onderhoud
Per 2012 is in het kader van het bestuursakkoord Natuur natuurbeheer en ontwikkeling gedecentraliseerd van het rijk richting provincies. Daarbij zijn afspraken gemaakt tussen het rijk en de provincies over de doelen; provincies hebben de keuzevrijheid in de wijze waarop ze deze ambities realiseren en zij bewaken daarbij zelf de onderlinge samenhang. Ook is afgesproken dat onderdelen van de budgetten Ecologische Hoofdstructuur en Investeringsbudget Landelijk Gebied en de Regionale Historische Centra worden overgedragen naar provincies met een korting op het budget van 25%. Het gaat hier om een bedrag van 130 miljoen euro. Tevens zijn per 1 januari 2015 400 fte van de Dienst Landelijk Gebied overgedragen. Het gaat hier dus om een decentralisatie, waarbij zowel het budget, de verantwoordelijkheden als de mensen zijn overgedragen.

Andere decentralisaties
Naast integrale decentralisaties van een bepaald beleidsterrein doen zich ook regionale decentralisaties voor zoals het Openbaar Vervoer (OV). Zo is in 2004 de verantwoordelijkheid (en het budget) voor bepaalde regionale spoorlijnen in Limburg, Gelderland, Overijssel en de Noordelijke provinciën gedecentraliseerd naar provincies. Daarbij is ook de afspraak gemaakt dat deze concessies openbaar aanbesteed zullen worden. Doel van deze decentralisaties was kwaliteitsverbetering en een betere aansluiting van het treinverkeer op andere openbaarvervoersstromen zoals bus en tram. Sommige provincies kozen ervoor om te komen tot een integrale gunning van bus-/treinconcessie.

Evaluatiestudies
Over de decentralisaties uit tabel 1 zijn wettelijke evaluatiestudies verschenen. In deze paragraaf zullen we nagaan op welke wijze er in deze evaluatiestudies aandacht is besteed aan doelmatigheid.

Voorziening gehandicapten
In 2001 werd de Wvg geëvalueerd nadat eerder een aantal metingen had plaatsgevonden. In deze evaluatie werd vooral aandacht besteed aan de wijze waarop de gemeenten de zorgplicht hebben ingevuld. Ook de wijze waarop gemeenten de voorzieningen verstrekten en het proces tot aanbesteding kregen de nodige aandacht. Volgens de eerste meting heeft zesenveertig procent van de gemeenten aanbesteed. In totaal vindt 42% van de Wvg-aanvragers dat de Wvg verbeterd kan worden. Bij doelmatigheid is alleen gekeken naar de kostenbeheersing en de doorlooptijden.

Onderwijshuisvesting
De evaluaties van de decentralisatie van onderwijshuisvesting richten zich vooral op de vraag of gemeenten voldoende middelen beschikbaar hebben voor de uitvoering van deze taak. Voor 2000 was de constatering dat de kosten voor onderwijshuisvesting de gemiddelde uitkering overtroffen. In 2002 en 2004 was de constatering dat de gemiddelde uitkering meer dan voldoende was om de kosten te dekken. Per 1 januari 2015 is op basis hiervan 256 miljoen euro gekort op de Gemeentefondsuitkering. In deze evaluaties kwamen geen doelmatigheidsaspecten aan de orde, bijvoorbeeld of er synergie is te bereiken van onderwijshuisvesting met bijvoorbeeld de huisvesting van kinderopvang of peuterspeelzalen. In een apart onderzoek in 2013 is gekeken naar de verschillende aspecten van kwaliteit van de onderwijshuisvesting. Het meest ontevreden zijn schoolleiders over de multifunctionele inzetbaarheid en flexibiliteit, een belangrijk doel van de decentralisatie.

Bijstand
In 2007 is een evaluatie naar de werking van de Wwb uitgevoerd. In deze evaluatie wordt geconcludeerd dat de decentralisatie van de bijstand heeft bijgedragen om het primaire doel werk boven inkomen te bereiken. Het volume bijstandsgerechtigden was eind 2006 met 10 procent gedaald ten opzichte van eind 2010. Volgens de evaluatie is circa de helft van deze daling toe te schrijven aan de betere financiële prikkel in het budgetteringssysteem. Omdat voor kleinere gemeenten de verdeelmaatstaven in die tijd nog gebaseerd zijn op historische kosten en niet op basis van objectieve maatstaven zou de prikkel nog niet maximaal zijn. De evaluatie verwacht dat een langetermijneffect van meer dan 10% is te verwachten. In 2010 is door het CPB opnieuw naar de volumedaling en het effect van de Wwb gekeken. Het CPB laat zien dat de decentralisatie naar gemeenten leidt tot een structurele volumedaling met circa 8%. Volgens het CPB is het effect van de Wwb driekwart (ofwel 6%) daarvan, omdat gemeenten al voor een kwart gebudgetteerd waren voor de invoering van de Wwb. De andere doelen van de wet zoals inkomenswaarborging hebben minder aandacht gekregen in de evaluatie. Overigens geeft de evaluatie aan dat er geen aanwijzingen zijn dat de rechtmatigheid van de uitkeringsverstrekking in gevaar komt.

Maatschappelijke ondersteuning
In 2010 en 2014 hebben twee evaluaties van de Wmo plaatsgevonden. In 2010 wordt ingegaan op doelmatigheid. Volgens de evaluatie zegt de wet weinig over de invulling van dit begrip. In de studie zijn, omdat de invoering van de Wmo niet tot bezuinigingen heeft geleid, kostenbesparing en -beheersing niet gezien als doelen van de Wmo. Doelmatigheid wordt vooral geïnterpreteerd als ‘meer doen met behoud van dezelfde middelen en met behoud van kwaliteit’. Volgens de evaluatie heeft de invoering van de Wmo niet geleid tot grote verschuivingen in het aantal of de soort versterkte voorzieningen, voor zover het gaat om de voormalige Wvg-voorzieningen. Het aantal uren hulp bij het huishouden in natura is tussen 2006 en 2008 vrijwel onveranderd gebleven. De overdracht van de huishoudelijke verzorging heeft wel geleid tot een verschuiving van HH2 naar HH1. Vervolgens is vooral bezien of de kwaliteit van dienstverlening afnam als gevolg van substitutie tussen HH1 en HH2. Omdat in 78% tot 86% van de gemeenten zwaar huishoudelijk werk (zoals maaltijden bereiden, boodschappen doen en huishoudelijke spullen in orde houden) onderdeel uitmaakt van een HH1-indicatie en er op basis van enquêtes meer gemeenten zijn waar de kwaliteit is verbeterd dan verslechterd, concludeert de evaluatie dit niet. In de 2014-evaluatie is de doelmatigheid buiten beschouwing gebleven.

Natuurbeheer en onderhoud
Het natuurpact wordt driejaarlijks geëvalueerd door het Planbureau voor de Leefomgeving en de eerste evaluatierapportage zal in 2016 verschijnen. Wel heeft staatssecretaris Dijksma de zevende rapportage over de ontwikkeling van het Natuurnetwerk Nederland in 2015 naar de Tweede Kamer gezonden. De staatssecretaris concludeert dat het beleid zijn vruchten begint af te werpen doordat planten en diersoorten profiteren van de beheermaatregelen, natuurherstelmaatregelen en natuurontwikkelingsprojecten.

Openbaar vervoer
Voor de decentralisatie van het openbaar vervoer zijn ook geen (wettelijke) evaluaties bekend. Wel laat een onderzoek naar een experiment in Gelderland een grotere zitplaatskans zien en meer reizigers als gevolg van decentralisatie. Ook in de provincie Limburg zijn daarvoor indicaties gezien de stijging van het aantal reizigers op de regionale spoorlijnen in de concessieperiode 2004-2015 met ruim 40 procent.

Hoe krijgen we zicht op de doelmatigheid van de 3D-operatie?
Door dichter op de burger te zitten zouden er bij het sociale domein synergievoordelen ontstaan. De (zorg)vraag komt eerder in beeld, waardoor men preventief kan optreden. Volgens het CPB (2014) is er “enig wetenschappelijk bewijs” dat een integrale benadering kostenbesparend kan zijn. Opvallend is dat veel (gemeentelijke) discussies over de accountantscontrole nu gaan over de rechtmatigheidsvraag en niet zozeer over de doelmatigheidsvraag (zie VNG, 2015). Wat dat betreft lijken we weinig lering te trekken uit eerdere decentralisaties en de gebrekkige wijze waarop dit in evaluaties werd verantwoord. Toch bieden de informatiestromen over het sociale domein, zoals die op dit moment ontwikkeld worden, de mogelijkheid om systematischer aandacht te besteden aan de synergie tussen regelingen. Tabel 2 bevat een overzicht van enkele monitors en de samenloop tussen regelingen in het sociale domein.

Tabel 2. Overlap in het sociale domein

Uit CPB (2014) blijkt dat 45% van de gebruikers een beroep doet op meer dan een regeling. Tevens blijkt dat 49% van de gebruikende huishoudens een beroep doet op meer dan een regeling. Men heeft daartoe gegevens uit 2011 vertaald naar de huidige situatie in het sociale domein. In de stapelingsmonitoren van KING van 2014 en 2015 zijn meer regelingen in kaart gebracht en is zoals verwacht de stapeling op huishoudniveau met 61% groter (zie tabel 2). Deze KING-gegevens zijn beschikbaar voor afzonderlijke gemeenten en regelingen en dus ook te benchmarken. In het CPB onderzoek wordt eveneens gewag gemaakt van een monitor van Zaanstad, waarin eveneens de stapeling met bestanden van private maatschappelijke organisaties op het terrein van jeugd en maatschappelijke ondersteuning wordt gemonitord. Hieruit blijkt dat 33% gebruik maakt van 3 of meer regelingen en dit was reden “voor een integrale benadering door wijkteams.” Er komt dus steeds meer informatie beschikbaar over de synergie tussen regelingen. Het duurt vaak enige jaren voordat recente gegevens centraal beschikbaar zijn, dit neemt niet weg dat wijkteams over hun bijdrage aan doelmatigheid kunnen rapporteren. Het voorbeeld van Zaanstad geeft overigens aan dat gemeenten een versnelling kunnen aanbrengen in de informatievoorziening.

Conclusies en aanbevelingen
In het verleden hebben omvangrijke (integrale) decentralisaties naar vooral gemeenten plaatsgevonden. Bij een aantal decentralisaties werd de beleidsvrijheid kort na decentralisaties weer aanzienlijk ingeperkt. Voorts blijkt dat in de evaluaties van eerdere decentralisaties weinig aandacht is voor doelmatigheid. Wel zijn er enige indicaties dat de doelmatigheid als gevolg van deze decentralisaties is toegenomen. Het betreft hier vooral de bijstand, de Wmo en het OV. Het is de bedoeling dit verder systematisch te onderzoeken.

Bij schoolgebouwen zijn er geen indicaties voor een verbetering van de doelmatigheid. Onduidelijkheid over taken en budget lijkt hiervan de oorzaak te zijn. Vooral bij de budgetkorting kunnen vanuit het oogpunt van doelmatigheid aanzienlijke vraagtekens worden geplaatst. Immers gemeenten met onderbesteding hebben minder problemen om deze korting op te vangen dan gemeenten die dit geld hebben uitgegeven. Oogmerk van deze overheveling was dat er geen geld, bedoeld voor onderwijshuisvesting, aan andere zaken wordt uitgegeven. Maar door de wijze waarop de korting is vormgegeven worden gemeenten juist geprikkeld tot onderbesteding en zou er wel eens minder geld aan onderwijshuisvesting kunnen worden uitgegeven. Bij andere decentralisaties doet zich dit effect niet of in mindere mate voor. Om de doelmatigheid te bevorderen verdient het aanbeveling om in (toekomstige) decentralisaties niet meteen de (beleids)ruimte weer in te snoeren. Ook verdient het aanbeveling om nu reeds aandacht te besteden aan doelmatigheid van de 3D-operatie, de wijze waarop informatie is te ontsluiten en de verantwoording daarover.

Prof. dr. Raymond Gradus (r.h.j.m.gradus@vu.nl) is hoogleraar bestuur en economie van de publieke en non-profitsector aan de vakgroep Accountancy van de VU en tevens verbonden aan het Zijlstra Center for Public Control, Governance & Leadership.

Literatuur

• CPB (2014), Vervolgrapportage decentralisaties in het sociaal domein, CPB notitie, d.d. 26 juni 2014.
• VNG (2015), Accountantscontrole sociaal domein, brief aan college B&W en raad, 21 december 2015.
• hZC (2015), ‘De macrodoelmatigheid van decentralisaties: een tussenrapport’, onderzoek in opdracht van ministerie van BZK, het Zijlstra Center, Amsterdam.