De onbekende interne toezichthouder

Interne toezichthouders in de semipublieke sector zijn al enige tijd bezig hun functioneren te versterken. Als er hiervoor al buiten de sector wordt gekeken, is het bedrijfsleven vaak de referentie. Een relatie met de publieke sector lijkt te ontbreken. Terwijl in het duale lokale bestuur gemeenteraadsleden al ruim tien jaren worstelen met de versterking van hun positie. Het kan nuttig zijn om eens met elkaar kennis te maken.

Na een definitie van intern toezicht volgen hier­onder de resultaten van onderzoeken naar de leden van gemeenteraden en van raden van toezicht. Vervolgens krijgt het interne toezicht van de gemeenteraad op de uitvoering van medebewindstaken aandacht. Dit onderwerp is actueel en illustreert de problematiek van het interne toezicht in het lokaal bestuur. Tot slot volgen concluderende opmerkingen over de vergelijking van de gemeenteraden met de raden van toezicht en zijn aandachtspunten over de toezichtsfunctie van de gemeenteraad geformuleerd.

Wat is intern toezicht?

Toezicht is het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. Deze definitie is afkomstig van de Algemene Rekenkamer en wordt sinds 2001 door de rijksoverheid in diverse beleidsnota’s over toezicht gebruikt. Intern toezicht op een organisatie betreft het toezicht door een orgaan dat hoort bij de desbetreffende organisatie.
De bekendste interne toezichthouders zijn de raad van toezicht (RvT) bij semi­publieke organisaties en de raad van commissarissen (RvC) bij private organisaties. De taken van deze interne toezichthouders komen op het volgende neer:

• toezicht houden op het beleid van de bestuurder, de realisatie van de strategische doelstellingen van de organisatie en de wijze waarop het bestuur het beleid uitvoert;
• oog houden op risico’s die de realisatie van de doelstelling bedreigen;
• toezicht houden op de algemene gang van zaken binnen de organisatie;
• goedkeuren van besluiten van het bestuur over belangrijke onderwerpen, indien zulke besluiten aan de goedkeuring van de RvT/RvC zijn onderworpen.

De verhouding tussen de interne toezichthouder en het verantwoordelijke bestuur is meestal geregeld in een Governance Code en daarvan afgeleide reglementen of statuten (Inspectieraad, 2013).

Wie zijn de interne toezichthouders binnen de gemeente?

In 2014 telde Nederland 9.077 raadsleden. Leden van de gemeenteraad zijn gemiddeld 55 jaar oud. Ruim een kwart is vrouw. Bijna twee derde heeft een opleiding op hbo- of wo-niveau afgerond. Het raadslidmaatschap is een nevenfunctie die gewoonlijk naast een betaalde baan wordt verricht; van de raadsleden werkt zestien procent bij de overheid en veertien procent in het onderwijs, de zorg of bij een maatschappelijke instelling. Raadsleden besteedden in 2014 gemiddeld 15,9 uur per week aan het raadswerk. Bijna twee derde van deze tijd werd gebruikt voor vergaderen en het lezen van stukken.

Uitgaande van deze tijdsbelasting is het gemiddelde uurtarief van een raadslid in 2014 € 14,20 (Daadkracht, 2014).

Uit een enquête gehouden in juli 2015 onder meer dan duizend raadsleden blijkt dat bijna een kwart al tien jaar of langer raadslid is en dat bijna de helft al langer dan zes jaar het raadslidmaatschap vervult. De raadsleden vinden hun controlerende rol belangrijker dan hun kaderstellende rol, maar ze betwijfelen of ze beschikken over voldoende kennis en expertise voor het vervullen van de controlerende taak van de gemeenteraad (VNG, 2016).

Uit een uitvoerig onderzoek gehouden in 2015 blijkt dat elf procent van de raadsleden zich kandidaat heeft gesteld met als reden het controleren van het bestuur. De belangrijkste reden, genoemd door vierentachtig procent, is het leveren van een bijdrage aan de samenleving. Ruim de helft is tevreden over de mate waarin ze het bestuur kunnen controleren. Ruim een derde haalt voldoening uit het controleren; bij de keuzes kaderstellen en het volk vertegenwoordigen is de voldoening duidelijk groter, met respectievelijk ruim de helft en driekwart. Bijna de helft vindt de werkdruk en de tijdsbelasting van het raadswerk te hoog. Voor de verkiezingen van 2014 had veertig procent van de afdelingen moeite om kandidaten te rekruteren; gemiddeld heeft een lokale afdeling van een partij vijftien leden. Als oorzaken van het probleem om kandidaten te vinden worden genoemd: te weinig actieve leden (56 procent), groot tijdbeslag (43 procent), complexiteit van het lokale bestuur (15 procent) en de geringe beloning (8 procent) (Overheid in Nederland, 2015).

Wie zijn de interne toezichthouders binnen de semipublieke sector?

Uit onderzoek uit 2014 naar de arbeidsmarkt van interne toezichthouders in de sectoren zorg, onderwijs, kinderopvang, woningcorporaties en cultuur blijkt dat er in Nederland zo’n 23.000 plaatsen in toezichthoudende organen zijn. De gemiddelde leeftijd van de toezichthouders ligt tussen 55 en 60 jaar. Ongeveer een derde is vrouw. Ze hebben gemiddeld acht jaar ervaring als interne toezichthouder. Slechts een zeer beperkt deel heeft geen hoger onderwijs als vooropleiding; een kwart is gepromoveerd of heeft een postdoctorale opleiding gedaan. Minstens tachtig procent heeft werkervaring in de (semi)publieke sector. Een kwart tot de helft heeft werkervaring in de sector waarop toezicht wordt gehouden. Degenen die een baan hebben naast hun toezichtfunctie hebben in meer dan tachtig procent van de gevallen een leidinggevende functie en meer dan tien procent is lid van een raad van bestuur. Het tijdsbeslag van een lid van een raad van toezicht varieert van 8 uren tot 13,5 uur per maand. Uit de enquête blijkt dat ‘het leveren van een wezenlijke bijdrage aan de samenleving’, ‘interesse in de ontwikkelingen in de sector’ en ‘het gevoel hebben iets toe te kunnen voegen’ de drie belangrijkste motieven zijn voor toezichthouders om hun functie te vervullen. Iets minder dan een vijfde van de ondervraagden meldt knelpunten bij de werving, vooral gelegen in te weinig sector­kennis en toezichtservaring (SEOR/Ecorys, 2014).
De vergoeding van toezichthouders is openbaar op grond van de Wet normering topinkomens (WNT). De jaar­rapportage 2014 van de WNT vermeldt 20.536 toezichthoudende top­functionarissen. Ruim de helft, 11.249, heeft per jaar minder dan € 1.500 ontvangen, de gemiddelde beloning van de overigen bedroeg € 6.365. Uitgaande van een gemiddelde tijdsbelasting van 13,5 uren per maand is het uurtarief bij deze gemiddelde beloning € 39,29.

Vergeleken met de gemiddelde interne toezichthouder in de semipublieke sector is het gemiddelde raadslid iets jonger, iets vaker een man, duidelijk lager opgeleid, met minder ervaring in de sector en in zijn toezichthoudende functie, twee keer zo moeilijk te werven en is zijn tijds­besteding vijf keer zo hoog met een uurtarief dat drie keer zo laag is. De tabel illustreert enkele verschillen met een voorbeeld.

Intern toezicht bij gemeenten in plaats van rijksinspectie

Op 1 oktober 2012 is de Wet revitalisering generiek toezicht (Wet Rgt) in werking getreden. Het interbestuurlijk toezicht op de uitvoering van medebewindstaken door gemeenten is een taak van de provincie geworden, op een aantal uitzonderingen na waarbij het rijk het toezicht behoudt. Een voorbeeld van een onderwerp van interbestuurlijk toezicht is de in de Huisvestingswet 2014 opgenomen taak van het college van B&W om voor huisvesting te zorgen voor vluchtelingen die in Nederland mogen blijven. Een voorbeeld van een uitzondering is de Participatiewet, die bepaalt dat het college van B&W jaarlijks een beeld van de uitvoering bij de minister indient. Een leidend principe achter de wet is dat de gemeenteraad als eerste aan zet is om het college op te dragen zijn wettelijke taken uit te voeren. In een bestuursakkoord tussen rijk en gemeenten is afgesproken dat het uitgangspunt bij toezicht de horizontale verantwoordingsmechanismen zijn; er moet in alle gevallen rekening worden gehouden met de eigen verantwoordelijkheid van de betreffende overheid, het daar plaatsvindende democratisch proces en het vertrouwen daarin.

De Wet Rgt heeft niet geleid tot een toevoeging aan de Gemeentewet van een nieuwe toezichtsbevoegdheid van de gemeenteraad. Deze constatering is niet bijzonder, want van de gebruikelijke taakomschrijving van de raad (kaders stellen, controleren en het volk vertegenwoordigen) staat ook alleen maar de laatste letterlijk in de Gemeentewet. Er is kennelijk ook geen behoefte geweest aan een aanvullende omschrijving van de interne toezichtstaak van de raad. Het interne toezicht is eenvoudig beschouwd als passend bij of gelijk aan de controlerende taak van de gemeenteraad. Bij de voorbereiding van de Wet Rgt is namelijk regelmatig verwezen naar de dualisering van het gemeentebestuur, sinds 2002, die onder andere de doelstelling had de controlerende functie van de gemeenteraad te versterken. Die versterking zou leiden tot een betere taakuitvoering en daardoor tot een vermindering van het belang van interbestuurlijk toezicht, waarbij overigens nog wel een verbetering van de horizontale verantwoordings­informatie wenselijk was.

Om inzicht in de gemeentelijke prestaties te faciliteren is de website waarstaatjegemeente.nl ingericht. Hierin staan kritische-prestatie-indicatoren (KPI’s) voor de wettelijke taken die een verhoogd afbreukrisico hebben. Gemeenten geven zo inzicht aan andere overheden en ze kunnen deze gegevens ook gebruiken voor benchmarking. Een neveneffect is verder dat deze gegevens kunnen bijdragen aan maatschappelijke verantwoording (zie de afbeelding).

Een tussenmeting van de resultaten van de Wet Rgt, uitgevoerd in de tweede helft van 2014, geeft aan dat de helft van de deelnemers aan de achterliggende enquête niet op de hoogte is van de wet. Twee jaar na de inwerkingtreding van de wet weet dus de helft van de raadsleden niet dat zij worden geacht toe te zien op de uitvoering van medebewindstaken door het college. Zijn eigen taak is voor de interne toezichthouder onbekend! Ruim de helft van de raadsleden die wel op de hoogte waren vindt zich onvoldoende in staat gesteld om het college hierop goed te controleren en veertig procent is van mening dat de Wet Rgt de raad overvraagt. Raadsleden geven aan dat zij over onvoldoende expertise beschikken om de details van de uitvoering van medebewindstaken goed te kunnen beoordelen. Een fundamentele vraag is ook of raadsleden zich ook bezig zouden moeten houden met deze details, los van reacties op incidenten. Als suggesties ter verbetering van de verantwoording en de controle noemen de responderende raadsleden onder andere het proactiever informeren door het college, meer tijd voor raadsleden om hun taak te vervullen en een sterkere rol voor de lokale rekenkamer (Twynstra Gudde, 2015).

In zijn reactie op de tussenmeting heeft de minister verdere stimulering van het beoogde horizontale toezicht als aandachtspunt benoemd. Hij verwacht dat een intensiever gebruik van waarstaatjegemeente.nl kan helpen om de beschikbare informatie beter af te stemmen op de behoeften van raadsleden ten behoeve van de horizontale verantwoording.

Conclusies uit de vergelijking

Afgezien van het verschil in de vergoeding, waarvan betrokkenen steeds aangeven dit een ondergeschikt aspect te vinden, valt bij de vergelijking van de gemeenteraadsleden met de interne toezichthouders in de semipublieke sector vooral op dat raadsleden duidelijk minder kennis en ervaring hebben inzake de inhoud van de sector en het houden van toezicht. Misschien wordt dit verschil in de toekomst echter kleiner. Minister Plasterk heeft in juni 2016 een actieplan opgesteld om de positie van raadsleden te versterken op het gebied van scholing, ondersteuning en beloning. Een maand eerder heeft de VNG Denktank een pleidooi gehouden voor een kleinere gemeenteraad, met bekwamere raadsleden; via gerichte rekrutering en betere opleiding en ondersteuning zouden raadsleden met een grote deskundigheid op een bepaald terrein beter het controlerende en kaderstellende werk kunnen doen. Aan de andere kant voelen de toezichthouders in de semipublieke sector de druk om meer te investeren in de relatie met de samenleving, vanuit hun publieke belang, waarvoor meer tijd en ook andere expertise nodig zal zijn, zoals leden van een gemeenteraad uit eigen ervaring weten. Ook daardoor kan het verschil kleiner worden en kan het nuttig zijn van elkaars situatie kennis te nemen.



De tussenevaluatie van de Wet Rgt bevestigt het sombere algemene beeld over de controlerende taak van de gemeenteraad: raadsleden zijn er niet voor gemotiveerd, al zien ze wel het belang, ze halen er geen voldoening uit en ze twijfelen over hun geschiktheid hiervoor. Bij het interne toezicht op de medebewindstaken komt nog dat de helft niet bekend is met deze taak en dat ter discussie is gesteld of de gemeenteraad deze taak wel zou moeten willen uitvoeren. In 2015 heeft de minister in zijn reactie aangegeven de horizontale verantwoording te willen stimuleren. Nu uit de diverse onderzoeken blijkt onder welke druk het ambt staat en gemeenten bovendien sinds 2015 verantwoordelijk geworden zijn voor het sociaal domein, wordt het een interessante kwestie of de minister bij de evaluatie van de Wet Rgt in 2017 het met de raadsleden eens zal zijn dat de wet de raad inderdaad overvraagt. De gemeenteraad heeft de handen al vol aan het vaststellen van beleidsplannen, het toezicht op de realisatie daarvan, de aandacht voor de risico’s en het volgen van de algemene gang van zaken.

Aandachtspunten voor de gemeenteraad

Als aandachtspunten voor de gemeenteraad komen uit de vergelijking in ieder geval drie goede gebruiken van de interne toezichthouders uit de semipublieke sector naar voren:

• Maak als gemeenteraad aan het begin van elke raads­periode een toezichtsplan.
• Volg collectief en individueel cursussen en opleidingen om competenties en kennis te verkrijgen en bij te houden.
• Bevorder het zelfbewustzijn en het kritisch vermogen door een aantal keren per jaar zonder wethouders bijeen te komen of te overleggen met adviseurs, zoals de accountant.

Daarnaast zijn er nog drie andere aandachtspunten om de controlerende functie van de gemeenteraad te versterken:

• Evalueer periodiek het besluitvormingsproces en het werkproces van de raad om te bezien welke besluiten of activiteiten de raad aan het college of anderen kan overlaten, zodat de raad meer tijd beschikbaar houdt voor zijn kerntaken.
• Maak beter gebruik van de al bestaande faciliteiten, waar de raden van toezicht nu alleen nog van kunnen dromen, namelijk het recht van onderzoek, de lokale rekenkamer en de eigen ambtelijke ondersteuning.
• Als aandacht van de raad voor de medebewindstaken is gewenst, zorg dan voor een goede aansluiting van de rapportages met de planning&controlcyclus.

Tot slot. Het raadswerk is bewust een vorm van lekenbestuur. Het daarbij behorende selectiemechanisme betekent dat er altijd een wezenlijk verschil zal zijn met de inmiddels steeds meer op professionaliteit aangezochte interne toezichthouder.

Drs. H. Kruijt is raadsgriffier in Katwijk. Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel.

Literatuur

• Bestuurlijke werkgroep Alders (2005), ‘Interbestuurlijk toezicht herijkt’, Den Haag.
• Daadkracht (2014), ‘Nationaal raadsledenonderzoek 2014’.
• Inspectieraad (2013), ‘Begrippenkader Rijksinspecties’, Den Haag.
• Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (2015), ‘Handreiking lokaal organiseren versterking horizontale verantwoording’, versie 1.4.
• Ministerie van BZK (2014), Staat van het Bestuur.
• Overheid in Nederland (2015), Het aanzien van het politieke ambt.
• SEOR/Ecorys, ‘De arbeidsmarkt van interne toezichthouders onder de loep’, Rotterdam, oktober 2014.
• Tweede Kamer 2009-2010, ‘Memorie van toelichting bij Wet revitalisering generiek toezicht’, 32 389, nr. 3.
• Tweede Kamer 2014-2015, ‘Aanbiedingsbrief Tussenmeting herziene stelsel van interbestuurlijk toezicht’, 32 389, nr. 17.
• Tweede Kamer 2015-2016, ‘WNT-jaarrapportage 2014’, bijlage bij 30 111, nr. 91.
• Tweede Kamer 2015-2016, ‘Actieplan versterking positie gemeenteraadsleden’, 34 300 VII, nr. 66.
• Twynstra Gudde (2015), ‘Tussenmeting herziene stelsel van Interbestuurlijk toezicht’.
• VNG (2016), Maatwerkdemocratie; jaarbericht 2016 van de denktank VNG.
• VNG, IPO & BZK (2012), ‘Handboek Wet revitalisering generiek toezicht’.