Het Wijzigingsbesluit BBV

Op 17 maart 2016 is het Wijzigingsbesluit BBV gepubliceerd. Het besluit beoogt de gemeentelijke begrotings- en verantwoordingsstukken te harmoniseren, de onderlinge vergelijkbaarheid van gemeentelijke rentebaten en-lasten te vergroten en de aansturing van het treasurybeleid door gemeenteraden te versterken. Dit artikel verkent of het wijzigingsbesluit daadwerkelijk het functioneren van gemeenteraden verbetert en of de lusten opwegen tegen de lasten.1

Treasury is de financiële functie gericht op het sturen en beheersen van, het toezicht houden op en het verantwoorden over de financiële geld­stromen, de financiële positie, de financiële vermogenswaarden en de hieraan verbonden risico’s.

De gemeentelijke treasuryfunctie

De activiteiten van de treasurer zijn onder te verdelen in kasbeheer, financiering en risicobeheer.

• Het kasbeheer omvat het geldstroombeheer, saldobeheer en liquiditeiten­beheer. Geldstroombeheer is het beheer van de in- en uitgaande kasstromen in het betalingsverkeer. Het saldobeheer richt zich op een optimale allocatie van de dagelijkse rekeningen-courant saldi voor het renteresultaat evenals het minimaliseren van de rentelasten en het maximaliseren van de rentebaten van de saldi op de rekeningen-courant. Het liquiditeitenbeheer bestaat uit het prognosticeren van de liquiditeitsbehoefte aan de hand van de begroting, het aantrekken van de hiervoor benodigde middelen en het uitzetten van tijdelijke overtollige liquide middelen bij ’s rijks schatkist.
• De financiering omvat alle activiteiten gericht op het aantrekken en uitzetten van financiële middelen nodig voor de uitvoering van gemeentelijke investeringen respectievelijk de (mede)financiering van activiteiten van organisaties die de gemeente in het belang van de publieke taak acht. Op basis van de behoefte berekent de treasurer de bedragen waarvoor financiële middelen moeten worden aangetrokken.
• Het risicobeheer omvat het beheer van de renterisico’s, kredietrisico’s, liquiditeitsrisico’s, fundingrisico’s en eventuele koersrisico’s. De risicovoorkeur van de treasurer wordt begrensd door wettelijke normen en al dan niet wettelijke signaleringswaarden. Zo zijn er de kasgeldlimiet, de renterisiconorm en de signaalwaarden voor de quick-ratio, de solvabiliteitsratio, de netto-schuldquote en de uitleenquote.
• Aldus dragen de taken van de treasurer bij aan gezonde gemeentefinanciën.

Het wettelijk kader

Om een prudente omgang met publieke middelen te borgen heeft het rijk een wettelijk kader voor de treasury opgesteld. De belangrijkste wetten en besluiten zijn: de Gemeentewet (Gw), het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en de Wet financiering decentrale over­heden (Wet fido).
Als gevolg van artikel 186 Gw dienen gemeenten jaarlijks begrotings- en verantwoordingsstukken op te stellen die aan bepaalde eisen moeten voldoen. Deze zijn vervat in het BBV. Tot de eisen aan de begrotings- en verantwoordingsstukken behoort de opname van een financieringsparagraaf.
De Wet fido en de bijbehorende ministeriële regelingen voorzien in regels voor leningen, uitzettingen en garanties. Gemeenten kunnen uitsluitend leningen aangaan, middelen uitzetten en garanties verlenen voor uitvoering van een publieke taak. De Wet fido geeft aan het begrip publieke taak een beperkte invulling. Bankachtige activiteiten behoren hier niet toe.
De regels voor de leningen beogen de beheersing van renterisico’s en krijgen vorm in twee normen: de kasgeldlimiet en de renterisiconorm voor respectievelijk korte schuld en lange schuld (Wet fido, art. 3 t/m 6). De regels voor uitzettingen beogen onder meer het voorkomen van bankactiviteiten.

In de begroting dient de financieringsparagraaf de beleidsvoornemens voor het risicobeheer te vermelden, aan te geven hoe de gemeente tot uitvoering hiervan meent te komen, wat de verwachte rentelasten en -baten zullen zijn en of aan de kasgeldlimiet en de renterisiconorm zal worden voldaan. Uit de financieringsparagraaf in de verantwoordingsstukken moet blijken hoe de uitvoering is verlopen, wat de rentelasten en -baten zijn geweest en of is voldaan aan de kasgeldlimiet en de renterisiconorm.

Wijzigingsbesluit BBV

Het Wijzigingsbesluit BBV van 17 maart 2016 volgt uit het traject Vernieuwing BBV en de Wet modernisering Vennootschapsbelastingplicht overheidsondernemingen van 4 juni 2015 (Wet modernisering Vpb-plicht). Naast harmonisatie van de gemeentelijke begrotings- en verantwoordingsstukken en doorvertaling van de Wet modernisering Vpb-plicht, beoogt het rijk gemeenten te stimuleren om de werkelijke rente­lasten weer te geven in de begrotings- en verantwoordingsstukken en investeringen realistisch te ramen. Veel gemeenten ramen de investeringen te optimistisch en daarmee het EMU-saldo te pessimistisch.
Het Wijzigingsbesluit BBV voorziet in de invoering van de verplichting voor gemeenten om de rente van leningen die zijn aangetrokken voor investeringen binnen een taakveld met een omslagrentepercentage aan dat taakveld toe te rekenen en de rentelasten en -baten in eerste instantie op het taakveld treasury in de financieringsparagraaf op te nemen.
In de Notitie Rente 2017 geeft de Commissie BBV aan dat het omslagrentepercentage voorcalculatorisch dient te worden berekend door aan de taakvelden tezamen toe te rekenen verwachte rente te delen door de boekwaarde per 1 januari van de vaste activa die integraal zijn gefinancierd. De aan de taakvelden tezamen toe te rekenen rente omvat de verwachte werkelijke rente, verminderd met de verwachte rente voor projectfinanciering en grondexploitatie, vermeerderd met de verwachte rentevergoeding over het eigen vermogen en de voorzieningen. Bij de begroting dient deze rente vervolgens door toepassing van het omslagrentepercentage te worden toegerekend aan de individuele activa van de taakvelden. Gemeenten mogen het voorcalculatorische omslagrentepercentage binnen een marge van 0,5% afronden. Als bij de jaarstukken de gerealiseerde werkelijke rente blijkt af te wijken van de verwachte werkelijke rente die bij de begroting op basis van het voorcalculatorische omslagrentepercentage aan de taakvelden is toegerekend, dan kan de gemeente achteraf besluiten tot correctie. Correctie is enkel verplicht indien het verschil tussen voor- en nacalculatorische omslagrente­percentage groter is dan 25%.
Alhoewel in het BBV de mogelijkheid blijft bestaan om een vergoeding over het eigen vermogen en de voorzieningen te berekenen, adviseert de Commissie BBV stellig dit niet (meer) te doen. Als er wel een rentevergoeding wordt berekend, dan stelt de commissie dat het rentepercentage maximaal de gewogen gemiddelde rente over de aangetrokken (bruto) externe financiering mag zijn.
Formeel is de Notitie Rente van toepassing voor de begroting 2018. De verplichtingen inzake de toerekening van rente aan de taakvelden gelden al voor de begroting voor 2017.

Implicaties voor gemeenten

Het is onzeker of het Wijzigingsbesluit BBV het functioneren van de gemeenteraden daadwerkelijk versterkt. De rentelasten en -baten van een gemeente in enig jaar worden niet zozeer bepaald door de wijze waarop de werkelijke rente op financieringsmiddelen aan taakvelden worden toegerekend als wel door de vermogensstructuur, de herfinancieringen, de aflossingen, de investeringen, de mate waarin de gemeente de organisaties waarvan zij afhankelijk is voor de uitvoering van de publieke taak met uitzettingen bijstaat en de ontwikkelingen op de financiële markten.

Gemeenten verschillen sterk in de verhouding tussen eigen en vreemd vermogen op de balans en in de samenstelling van het eigen en het vreemd vermogen (de vermogensstructuur). Deze verschillen zijn historisch gegroeid en het resultaat van beleid van voorgaande colleges. Daarnaast variëren gemeenten in de omvang van de middelen, benodigd om de opgaven in de verschillende domeinen te vervullen, en in de financiële weerbaarheid van organisaties die de uitvoering van het beleid verzorgen. De investerings- en uitzettingen­programma’s lopen sterk uiteen. Waar sommige gemeenten voor de financiering van hun investeringen en uitzettingen ruim kunnen putten uit het eigen vermogen, zijn andere gemeenten vooral aangewezen op externe financiering. Aansturing van treasurybeleid door gemeenteraden vraagt derhalve niet alleen om overzicht en vergelijkbaarheid van de rentelasten en -baten van gemeenten, maar ook inzicht in de potenties van de vermogensstructuur voor het uitvoeren van het investerings- en uitzettingsprogramma van deze gemeenten en in de ontwikkelingen op de financiële markten.

Tegenover de onzekere voordelen staan zekere nadelen. Zo leiden de wijzigingen bij financiering met vreemd vermogen tot onzekerheid bij de taakvelden over het resultaat en tot hogere administratieve lasten bij, en een hogere druk op, de treasurer. Bij financiering met eigen vermogen leidt een eventueel wegvallen van de systematiek van de bespaarde rente tot een grotere afhankelijkheid van de werkelijke rente van de vermogensstructuur van de gemeente en tot blootstelling van het college aan de verleiding om het eigen vermogen risicovol aan te wenden.

Onzekerheid bij taakvelden

Vele gemeenten stelden tot op heden een meerjarig omslagrentepercentage vast – veelal vier jaar – om ‘rust’ in de begroting te creëren en de taakvelden zekerheid te bieden. Het verschil tussen verwachte en gerealiseerde werkelijke rente in enig jaar werd als renteresultaat geboekt op de treasuryfunctie. Veelal werd daarbij uitgegaan van de meerjarige behoefte aan financiering op basis van de behoefte aan her­financiering, het investeringsprogramma en de voorgenomen uitzettingen.

De nieuwe berekeningswijze heeft gevolgen voor de hoogte en de geldingsduur van het omslagrentepercentage. Het omslagrentepercentage wordt ingevolge het Wijzigingsbesluit BBV in de begroting voorlopig vastgesteld op basis van de verwachte werkelijke rentelasten en -baten voor de duur van een jaar. In de jaarrekening wordt het percentage vervolgens definitief vastgesteld op basis van de gerealiseerde werkelijke rentelasten en -baten. Als blijkt dat de gerealiseerde werkelijke rentelasten en -baten afwijken van de verwachte werkelijke rentelasten en -baten kan het voorkomen dat de rente die aan de taakvelden wordt toegerekend achteraf wordt bijgesteld.
De mogelijkheid van bijstelling van de toegerekende rente leidt tot onzekerheid bij de taakvelden bij de vaststelling van tarieven voor producten en diensten, de berekening van de omvang van dotaties aan egalisatiereserves of de prognose van het verwachte resultaat van exploitaties waardoor deze achteraf moeten worden bijgesteld.
Verschillen in verwachte en gerealiseerde werkelijke rente­lasten en -baten over een lopend begrotingsjaar kunnen worden veroorzaakt door schommelingen in de rente­standen op de financiële markten. Als er in enig jaar relatief veel bestaande leningen worden afgelost en/of sprake is van een relatief grote behoefte aan nieuwe leningen voor het (her)financieren van investeringen en uitzettingen – relatief in vergelijking met de omvang van de integraal gefinancierde vaste activa per 1 januari – kan het voorkomen dat de gerealiseerde werkelijke rentelasten en -baten afwijken van de verwachte werkelijke rentelasten en -baten. Het BBV biedt de treasurer de mogelijkheid om de onzekerheid enigszins te beperken door, bij het definitief vaststellen van het omslagrentepercentage bij de begroting, 0,5 procentpunt af te wijken van het voorcalculatorische omslagrentepercentage. Onzeker is of dit onder alle omstandigheden toereikend zal zijn.

Druk op de treasurer

De met de treasuryactiviteiten gepaarde rentelasten en -baten behoren in de begrotings- en verantwoordingsstukken in eerste instantie onder het taakveld treasury opgenomen te worden. Het ligt in de verwachting dat de treasurer zich meer dan nu het geval is over de rentelasten en -baten zal moeten verantwoorden, zeker als deze ongunstig zijn in vergelijking met andere gemeenten.
Als er sprake is van een relatief groot verschil tussen verwachte werkelijke rente en gerealiseerde werkelijke rente kan de treasurer hierop worden aangesproken, zeker als dit verschil leidt tot een opwaartse bijstelling van de aan de taak­velden toe te rekenen rente. Dit terwijl de treasurer dit verschil slechts in beperkte mate kan beïnvloeden, daar het vooral afhankelijk is van de vermogensstructuur en de omvang van de in enig jaar gerealiseerde aflossingen, her­financieringen, investeringen en uitzettingen.

Hogere administratieve lasten

Bij de jaarrekening dient de treasurer te toetsen of het omslagrentepercentage correctie behoeft. Als correctie wenselijk of noodzakelijk is dan dient de aan de taakvelden toegerekende rente aangepast te worden. De jaarlijkse bij­stelling van het omslagrentepercentage heeft voor de treasurer het effect dat meer alertheid is geboden bij het bewaken van het renterisico en dat vrijwel continu met drie omslagrentepercentages moet worden gerekend – de percentages op de tijdstippen t=-1, t=0 en t=+1 – naast de rentepercentages voor projectfinanciering en grondexploitaties op deze tijdstippen. Dit brengt structureel meer werk met zich mee en vraagt extra ambtelijke inzet.

Wegvallen systematiek van bespaarde rente

Gemeenten waren tot op heden vrij om een rentevergoeding over het eigen vermogen en voorzieningen te rekenen. Velen hanteerden de systematiek van bespaarde rente. Met deze systematiek wordt een fictieve rentevergoeding gehanteerd bij financiering van activa uit eigen vermogen of voorzieningen. De systematiek leidde ertoe dat de rente die in de begroting was opgenomen hoger was dan de werkelijk aan externen betaalde rente. De gemeenten zetten de bespaarde rente in als algemeen dekkingsmiddel binnen de begroting of voegden deze bij de jaarrekening toe aan de reserves. Dankzij deze systematiek was de rentevergoeding die aan de taak­velden werd toegerekend minder afhankelijk van de vermogens­structuur van de gemeente.
De mogelijkheid om een rentevergoeding te berekenen blijft in het BBV (vooralsnog) behouden, maar wordt door de Commissie BBV ontmoedigd. De mogelijkheid komt in de nabije toekomst naar verwachting te vervallen met als gevolg dat het college aan vermogen om intern te sturen inboet en de rentevergoeding die aan taakvelden worden berekend meer dan voorheen afhankelijk is van de vermogensstructuur van de gemeente.

Verleiding tot risicovolle investeringen en uitleningen

Een eventueel verbod op het rekenen van een rentevergoeding over het eigen vermogen en voorzieningen maakt het aantrekkelijk voor gemeenten om activiteiten die aan andere partijen zijn toebedacht, zelf uit te voeren als businesscases onder marktfinanciering niet sluitend blijken. Dit heeft gevolgen voor het risicobeheer. De rentelasten voor gemeenten zijn doorgaans lager dan die voor andere partijen, omdat financiers minder risico’s lopen over leningen aan de gemeentelijke overheid dan aan deze andere partijen. Als gemeenten geen rentevergoeding meer over het eigen vermogen en voorzieningen mogen rekenen, kan het omslagrentepercentage nog verder onder de marktrente komen te liggen.

Overwegingen

Met de Wetswijziging BBV beoogt het rijk harmonisatie en onderlinge vergelijkbaarheid van de gemeentelijke begrotings- en verantwoordingsstukken in het algemeen en een realistische weergave van de werkelijke rentelasten en -baten in het bijzonder. Zo tracht het rijk de aansturing van het treasurybeleid door gemeenteraden te versterken. Het is de vraag of het wijzigingsbesluit de gemeente een dienst bewijst. Zo leiden de wijzigingen bij financiering met vreemd vermogen tot onzekerheid bij de taakvelden, hogere administratieve lasten bij en een hogere druk op de treasurer en het mogelijke wegvallen van de systematiek van de bespaarde rente. Het is tevens de vraag of het rijk zichzelf een dienst bewijst met de ontmoediging van het rekenen van een vergoeding over het eigen vermogen en de voorzieningen. Gemeenten kunnen in de verleiding komen om de activiteiten en daarbij behorende financieringsbehoefte en risico’s van partijen over te nemen. Dit laatste staat op gespannen voet met het streven van het rijk naar een compactere overheid. Als bij tegenvallende resultaten op bijvoorbeeld grond- of vastgoedexploitaties op activa moet worden afgeboekt, is dit moeilijk verenigbaar met het streven naar houdbare overheidsfinanciën.
Omdat de rentelasten en -baten een klein tot zeer klein aandeel vormen van de totale gemeentelijk lasten en baten en de sturingsmogelijkheden van de treasurer beperkt zijn, is het de vraag of de lusten van het Wijzigingsbesluit BBV voor de gemeenteraad opwegen tegen de lasten voor het college.

Sophia Viet is als promovendus verbonden aan de Tilburg University en als gastonderzoeker aan het Zijlstra Center.

Literatuur

• Commissie BBV (2016), ‘Notitie Rente 2017’, Den Haag: Commissie BBV.
• Commissie BBV (2012), ‘Notitie Grondexploitatie 2012’ (bijgewerkt), Den Haag: Commissie BBV.
• Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijk relaties (2015), ‘Hand­reiking Treasury’, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijk relaties. *  Dit artikel is tot stand gekomen met medewerking van Jos van Esch (treasurer gemeente Breda), Otto Sterk (treasurer gemeente Tilburg) en Remco Zwetheul (treasurer gemeente Rotterdam).