Het budgetrecht als wapen

Essentieel voor de uitoefening van het budgetrecht is dat Kamerleden inzicht hebben in hoe belastinggeld wordt uitgegeven en of dit zinnig en zuinig gebeurt. Maar weet de Kamer zich wel raad met de informatie die zij over de overheidsfinanciën ontvangt? Er zijn allerlei redenen om je hier zorgen over te maken, zo betoogt de auteur in het voetspoor van de Algemene Rekenkamer.

Ruim 160 jaar kent het Nederlandse parlement het recht om samen met de regering te bepalen hoe het door het volk opgebrachte belastinggeld wordt besteed. Het zogenoemde ‘budgetrecht’ is ingevoerd om te garanderen dat het parlement altijd het laatste woord heeft over de begroting. Zo voorkomt men dat ministers zonder medeweten van het volk naar eigen inzicht belastinggeld over de balk gooien. Essentieel voor de uitoefening van het budgetrecht is dat Kamerleden inzicht hebben in hoe het geld wordt uitgegeven en of dit zinnig en zuinig gebeurt. De democratische controle op de overheidsfinanciën zou immers weinig waarde hebben als de Kamer zich geen raad weet met de informatie die het ontvangt. Toch zijn er allerlei redenen om je hier zorgen over te maken. Zo schrijft de Algemene Rekenkamer in haar rapport Inzicht in publiek geld dat betrouwbare en relevante begrotingsinformatie niet altijd voorhanden is. Hierdoor komt de uitoefening van het budgetrecht volgens de Rekenkamer (2016) onder druk te staan. Met als meest vergaande gevolg dat de burger straks niet langer meer bereid is om belasting te betalen.

Het belang van parlementaire betrokkenheid bij het budgettaire beleid is de afgelopen jaren alleen maar toegenomen. Denk aan de peperdure nationalisatie van ABN-AMRO, de miljardensteun aan Griekenland en de ruim € 50 miljard aan bezuinigingsmaatregelen die de kabinetten Rutte I en II hebben doorgevoerd. In combinatie met het wankele vertrouwen dat burgers heden ten dage nog hebben in publieke instanties, is een goede uitoefening van het budgetrecht door het parlement onontbeerlijk. Dit artikel focust zich op de wijze waarop het parlement – en met name de Tweede Kamer – omgaat met het huishoudboekje van het rijk.

De onderzoekstrategie

Dit onderzoek ziet het budgetrecht als een soort contract tussen de regering en het parlement. Een dergelijk contract is nodig om ervoor te zorgen dat het kabinet zich houdt aan wat het met het parlement heeft afgesproken. Dit contract wordt in de vorm van een begrotingsvoorstel aan de Eerste en Tweede Kamer aangeboden. Vervolgens is het aan de Kamers om dit voorstel te accepteren, te weigeren of te wijzigingen – overigens heeft alleen de Tweede Kamer het recht van amendement. Dit is in een notendop hoe de parlementaire besluitvorming ten aanzien van de rijksbegroting in zijn werk gaat.
Als de Kamer haar budgetrecht ten volle wil benutten, zijn daarbij twee factoren van belang. De eerste is dat de kwaliteit van het begrotingsvoorstel van hoge waarde dient te zijn. Dat houdt in dat de begroting volledig en voldoende gespecificeerd is, zonder dat dit ten koste gaat van de toegankelijkheid ervan. Daarnaast dienen de staatsrechtelijke instrumenten die het parlement tot zijn beschikking heeft krachtig genoeg te zijn om de begroting effectief te monitoren.

Om antwoord te krijgen op bovenstaande is er een literatuuronderzoek op poten gezet en zijn er diepte-interviews met negen deskundigen gehouden. Een deel van deze deskundigen zijn of waren actief in de wetenschap op het gebied van staats- en bestuursrecht en openbare financiën. Een ander deel is of was werkzaam in de uitvoerende dan wel de wetgevende macht. Zo zijn er twee Kamerleden - één uit een oppositiepartij en één uit een coalitiepartij – geïnterviewd. Om de anonimiteit te waarborgen, worden de namen van deze respondenten niet in dit artikel genoemd. Deze zijn wel bij de redactie bekend.

Begroting heeft weinig aandacht voor resultaten

Uit de interviews komt een tweezijdig beeld naar voren waar het gaat om de kwaliteit van het ‘budgettaire contract’ tussen regering en parlement. Aan de ene kant laat dit onderzoek een kritisch beeld zien over de kwaliteit van dit contract. Maar aan de andere kant zijn er ook voldoende positieve punten te ontdekken. Laten we met het laatste beginnen.

De afgelopen decennia heeft de regering meerdere pogingen ondernomen om de toegankelijkheid van de begroting te verbeteren. Denk hierbij aan de operaties Comptabel Bestel, Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording en Verantwoord Begroten. Volgens een meerderheid van de respondenten hebben deze operaties er mede toe geleid dat de begroting hierdoor een stuk leesbaarder en overzichtelijker is geworden. Bovendien waarderen de respondenten het cyclische karakter van het begrotingsproces. Zo leggen ministers dankzij de invoering van Verantwoordingsdag altijd tijdig verantwoording af over hun gevoerde (financiële) beleid. Wat ook helpt is dat de Kamer via de voor- en najaarsnota op de hoogte blijft over de uitvoering van de begroting. Deze aspecten zorgen ervoor dat het begrotingsproces ordentelijk en gestructureerd verloopt.

Aan de andere kant laat het onderzoek ook een kritisch beeld zien over de kwaliteit van de begrotingsinformatie. Weliswaar is de begroting de afgelopen twee decennia toegankelijker geworden en vindt de besluitvorming meer op hoofdlijnen plaats. Maar dit gaat gepaard met een reductie in het aantal begrotingsartikelen. Dit hoeft niet per se slecht te zijn, ware het niet dat begrotingsartikelen algemener worden geformuleerd en er grotere bedragen mee gemoeid zijn. Zo omvat de aankomende begroting van Veiligheid en Justitie slechts zes beleidsartikelen met een gemiddelde omvang van grofweg € 2 miljard. Dit is problematisch omdat de Tweede Kamer volgens de Comptabiliteitswet niet binnen beleidsartikelen bedragen kan re-alloceren. Hiermee kan het kabinet dus binnen een artikel met geld schuiven, zonder dat het toestemming nodig heeft van het parlement. Zeker omdat het gaat om zulke hoge bedragen is het maar de vraag of de Kamer zicht heeft op wat er zich binnen deze begrotingsartikelen afspeelt. Een niet te missen factor hierbij is dat de complexiteit van beleid de afgelopen decennia is toegenomen. De overheid heeft veel van zijn taken op afstand geplaatst door deze te privatiseren of te decentraliseren. Zodoende is het zicht op de geldstromen van de overheid richting maatschappelijke of private organisatie troebeler geworden. Dit brengt vanzelfsprekend de nodige uitdagingen voor de verantwoording met zich mee. Een interessante gedachte is om eenzelfde decentralisatie van verantwoordingsstromen richtingen gemeente- en mede­zeggenschapsraden te bewerkstellingen. Verder onderzoek moet echter uitwijzen of dit een gewenste ontwikkeling is.

Uit dit onderzoek komt nog een tweede kritiekpunt naar voren. De begroting laat weliswaar zien hoe het geld wordt besteed, maar geeft tegelijkertijd weinig informatie over de resultaten van het beleid. Kamerleden zijn dus niet goed in staat om aan de hand van de begroting in te zien of belastinggeld zinnig en zuinig wordt besteed. Een minister kan dan ombuigingen of intensiveringen aankondigen, zonder de maatschappelijke consequenties daarvan aan te geven. Het parlement kan dan niet nagaan of een bezuiniging of intensivering daadwerkelijk gerechtvaardigd is. Hiermee dreigt de begroting niet meer dan een technisch saneringsinstrument te worden. Daarom is het essentieel dat er regelmatig betrouwbare en onafhankelijke beleidsevaluaties plaats­vinden. Daarbij kan het de hulp inschakelen van organisaties of individuen die hiervoor deskundig zijn. Denk hierbij aan de Algemene Rekenkamer, het Centraal Planbureau of de Raad van State, om er maar een paar te noemen.

Invloed parlement gaat verder dan begroting alleen

De kern van het budgetrecht is dat het parlement tijdig door het kabinet wordt geïnformeerd over de begrotingsplannen voor aankomend jaar. Hierdoor wordt het parlement in staat gesteld om de begroting te wijzigen voordat deze in werking treedt. Doordat de regering traditiegetrouw elke derde dinsdag van september de begroting aan de Eerste en Tweede Kamer presenteert, zou je kunnen zeggen dat het budgetrecht ten volle wordt gerespecteerd. Echter, hier schuilen nog wat addertjes onder het gras. Ten eerste ligt een overgroot deel van de begroting al vast door het aangaan van juridische verplichtingen. Het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (2015) berekende voor het jaar 2015 dat de uitgaven voor 96,6% al vast lagen vanwege juridische verplichtingen. Dit komt erop neer dat de Tweede Kamer maar € 4,1 miljard tot haar beschikking heeft voor alternatieve besteding. Juridische verplichtingen ontstaan doordat de regering gedurende het jaar besluiten neemt en wetgeving instelt die verplichtingen met derde partijen met zich meebrengen. Deze verplichtingen dient het kabinet na te komen, ongeacht of de Kamer daar budget voor ter beschikking heeft gesteld.

Hiermee is het vermogen van de Kamer om vooraf de be­stedingsrichting van de totale som der uitgaven te beïnvloeden zeer beperkt. Bovendien maakt zij maar mondjesmaat gebruik van de ruimte die ze heeft om andere keuzes te maken. Zo becijferde het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven in hetzelfde rapport dat de Tweede Kamer gemiddeld genomen slechts € 186 miljoen per jaar aan middelen alternatief besteedt. In absolute termen klinkt dit misschien veel, maar relatief is dit niet meer dan 0,11% van de begroting. Dus voor 99,9% van de uitgaven neemt de Kamer de voorstellen van het kabinet over. Dit laat onverlet dat de Tweede Kamer wel degelijk invloed op de budgettaire besluitvorming kan uit­oefenen. Juridische verplichtingen vloeien namelijk altijd voort uit wetgeving. Dit houdt dus in dat de Kamer tijdens deze debatten een scherp oog dient te hebben voor de budgettaire gevolgen van de beleidsvoornemens die het kabinet heeft. En daarbij kunnen beleidsevaluaties, begrotingsonderzoeken en doelmatigheidsanalyses opnieuw een niet te overschatten rol spelen. Daarom is het ook belangrijk dat het kabinet tijdig aan het parlement verantwoording aflegt over het gevoerde beleid.

Verder schrijft Goos Minderman (2000) in zijn proefschrift Tweede Kamer en rijksfinanciën dat het regeerakkoord mogelijk een aanvulling kan zijn voor het parlementaire budgetrecht. Het is het enige moment waarop het parlement – althans een meerderheid hiervan vertegenwoordigd door de fractievoorzitters van de desbetreffende fracties – een integrale afweging maakt om aan het ene beleidsveld meer geld te besteden en aan het andere minder. Doordat de focus op de lange termijn ligt, spelen de juridische verplichtingen een minder grote rol en is er meer ruimte om de middelen naar eigen inzicht te verdelen. De allocatiefunctie van de begroting komt hierdoor beter tot zijn recht. Een belangrijke voorwaarde is wel dat een meerderheid van het parlement betrokken is bij de totstandkoming van het regeerakkoord. Hoewel er geen signalen zijn dat dit niet het geval zou zijn, wordt dit proces nergens in het staatsrecht verder omschreven.

Matige politieke interesse voor budgettaire aan­gelegenheden

Een laatste maar niet onbelangrijke constatering die uit dit onderzoek komt, is dat budgettaire aangelegenheden doorgaans weinig hoeven te rekenen op brede politieke interesse. Volgens oud-griffier Tobias Witteveen (1993) hebben zulke onderwerpen een technisch karakter en worden derhalve beschouwd als taaie materie. Mede hierdoor is het een onderwerp dat zich moeilijk leent voor mediagenieke optredens. Daar komt nog eens bij dat het voor een Kamerlid veel tijd en moeite kost om zich hierin te verdiepen. Terwijl ze er betrekkelijk weinig electorale winst mee boeken. Niet voor niets is de invoering van Verantwoordingsdag nog niet het publicitaire succes waar vooraf op is gehoopt. En is de opheffing van de Tweede Kamercommissie voor de Rijksuitgaven een teken dat het onderwerp niet bepaald leeft onder parlementariërs. Kamerleden lijken meer geïnteresseerd te zijn in het maken van plannen dan in het bekijken of deze plannen ook goed uitpakken. Pas wanneer de begroting politiek uitgebuit kan worden, heeft het parlement aandacht voor budgettaire zaken. Dat is vaak het geval wanneer er sprake is van flinke budgetoverschrijdingen, van financiële schandalen of bij bezuinigingsoperaties. Het gevaar hiervan is dat begrotingsdebatten worden gedomineerd door incidenten in plaats van dat er integraal naar begrotingshoofdstukken wordt gekeken.

Het hangt af van de intrinsieke motivatie van een individueel Kamerlid of en hoe hoog budgettaire aangelegenheden op de politieke agenda staan. Een goed voorbeeld hiervan is VVD-Kamerlid Pieter Duisenberg. Hij is er persoonlijk van overtuigd dat een volksvertegenwoordiger vanuit zijn dualistische rol op een gestructureerde manier de begroting moet controleren. Zodoende ontwikkelde hij een methode waarin twee Kamerleden als rapporteurs optreden die aan de hand van een standaardvragenlijst de begroting systematisch analyseren. Hun bevindingen presenteren zij vervolgens aan de desbetreffende Tweede Kamercommissie. Deze methode is inmiddels door zes Tweede Kamercommissies overgenomen. Bovendien wil Kamervoorzitter Arib deze methode in het Reglement van Orde vastleggen (Jonker, 2016). Dit geeft aan dat ondanks de geringe parlementaire belangstelling er toch wat bereikt kan worden, zolang een Kamerlid zich persoonlijk hiervoor hard maakt.

Conclusie

Al met al komt dit onderzoek tot de conclusie dat het parlement – en dan wordt met name de Tweede Kamer bedoeld – zijn budgetrecht niet ten volle benut. Weliswaar heeft de Kamer inzicht in hoe belastinggeld wordt besteed, maar het valt nog maar te betwijfelen of zij ook weet of dit zinnig en zuinig gebeurt. Hiervoor bevatten de begrotingsstukken te weinig informatie over hoe beleid in de praktijk uitpakt en welke resultaten er worden geboekt. Daarom zijn tijdige en betrouwbare beleidsevaluaties noodzakelijk. Het belang hiervan wordt versterkt door de constatering dat de parlementaire invloed op het budgetrecht niet het grootst lijkt tijdens de begrotingsbehandeling. Bij vrijwel elke beslissing die het parlement samen met de regering neemt, spelen budgettaire aspecten immers een rol. Dit betekent dat Kamerleden bij dit soort debatten een scherp oog dienen te hebben over hoe beleid in de praktijk uitpakt en hoeveel dit de belastingbetaler kost.

En juist hier lijkt valt het grootste winstpunt te behalen. Over het algemeen zijn budgettaire aangelegenheden niet de sexy onderwerpen waar zij de krantenkoppen mee halen. Desalniettemin zou je van Kamerleden mogen verwachten dat ze hun taak als controleurs van de schatkist serieus nemen.
Wat dat betreft kunnen Kamerleden een voorbeeld nemen aan collega-Kamerlid Pieter Duisenberg. Alleen daarom al is het te hopen dat hij op 17 maart als volksvertegenwoordiger wordt herkozen.

Thijs Zandee bestudeerde Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam. Het onderwerp van zijn eindscriptie was het parlementaire budgetrecht.
 

Literatuur

• Algemene Rekenkamer (2016), ‘Inzicht in publiek geld’, Den Haag: Algemene Rekenkamer.
• Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (2015), ‘De macht en kracht van het budgetrecht’, Den Haag: Tweede Kamer.
• Jonker, U. (2016), ‘Overheidsfinanciën voor dummies: het succes van “de methode Duisenberg”’, Financieel Dagblad, 14 augustus 2016, p. 7.
• Minderman, G. (2000), Tweede Kamer en rijksfinanciën: een studie naar parlementaire sturing van rijksfinanciën in Nederland, Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
• Witteveen, T. (1993), ‘Begrotingsrecht en begrotingsmythe’, In: Jurgens E. & Van Schagen, J., Tweede Kamer op orde, Groningen: Wolters-Noordhoff, pp. 41-73.