Sterke controlmentaliteit drijft regeldruk op

Publieke organisaties worden geconfronteerd met een overmaat aan regeldruk, die afbreuk doet aan het werkplezier en de arbeidsproductiviteit drukt. Terwijl minder regeldruk meer werkplezier kan opleveren en een stijging van de arbeidsproductiviteit kan teweegbrengen. Vooral de sterke controlmentaliteit is in belangrijke mate debet aan de regeldruk. In dit artikel gaat de auteur verder in op de oorzaken en kijkt hij of het tij nog te keren valt.

Niet alleen burgers en bedrijven, maar ook publieke- en semipublieke organisaties (hierna: publieke organisaties) hebben te maken met een overmaat aan regeldruk. Het kabinet onderkent deze problematiek. Met tal van initiatieven probeert ze de regeldruk te verminderen, bijvoorbeeld in de zorg, bij de politie en in het onderwijs.

Forse regeldruk

Ondanks alle initiatieven is de regeldruk afgelopen jaren niet aantoonbaar verminderd bij publieke organisaties. Integendeel. Hoewel exacte cijfers ontbreken, is de beleving eerder dat de regeldruk juist is toegenomen. Publieke organisaties ervaren forse regeldruk bij de uitvoering van hun maatschappelijke taak. De controle- en verantwoordingsrapportages trekken een stevige wissel op bestuurders, managers en de mensen op de werkvloer. Een overmaat aan regeldruk doet afbreuk aan het werkplezier en drukt de arbeidsproductiviteit. Het staat ook het streven van publieke organisaties om de overhead beperkt te houden in de weg. Omgekeerd kan minder regeldruk bijdragen aan verbetering van het werkplezier en een stijging van de arbeidsproductiviteit. Er is dus veel aan gelegen de regeldruk in toom te houden, maar daarvoor is allereerst inzicht in de oorzaken nodig.

Verschillende oorzaken

In de afgelopen tientallen jaren is het aantal regels flink gestegen en ook de daarmee gepaard gaande regeldruk voor publieke organisaties. Hiervoor zijn verschillende oorzaken aan te wijzen.

Succes van de verzorgingsstaat

Allereerst is er de periode na de Tweede Wereldoorlog. Nederland werd opnieuw opgebouwd. De rechtsstaat werd hersteld en daarop volgde de verzorgingsstaat, die tevens aan alle burgers gelijk geluk beloofde. Om dat in goede banen te leiden en willekeur te voorkomen waren regels nodig, heel veel regels (Frissen, 2013). De rol van de staat werd groter en groter, niet in de laatste plaats vanwege het succes van de verzorgingsstaat. Er is beleid en regelgeving gemaakt op tal van vlakken. Was het aandeel van westerse overheden begin jaren dertig nog zo’n twintig procent van de economie, tegenwoordig ligt dat op ongeveer de helft.

Afname van beleidseffectiviteit

Een tweede oorzaak is te vinden in de afname van beleids­effectiviteit. Hoewel aan beleid goede bedoelingen ten grondslag liggen, gaat dat wel gepaard met een almaar uitdijende hoeveelheid regelgeving. Dat komt doordat beleid zich na verloop van tijd altijd in de richting van toenemende detaillering begeeft omdat de effectiviteit ervan afneemt. Beleid en regelgeving leiden in de praktijk ook tot ongewenste effecten en onvoorziene omstandigheden, waardoor er altijd weer meer regels bijkomen. Regels veroorzaken zo zelf nieuwe regels. De neiging om ineffectief beleid te verhelpen met beleidsverdichting en beleidsverfijning, noemt In ’t Veld (1982) de ‘wet van de beleidsaccumulatie’.

New Public Management

Een derde belangrijke oorzaak is te vinden in het ‘New Public Management’ (NPM). In de jaren negentig maakte NPM in verschillende landen, waaronder Nederland, een opmars door. Vanuit NPM werd gepleit voor meer resultaatgericht overheidshandelen en bedrijfsmatig werken. Begrippen als contractmanagement, prestatieafspraken en verzelfstandiging kwamen centraal te staan. Het heeft geleid tot een ontvlechting van overheden (Vosselman, 2012). Beleid en uitvoering zijn meer en meer gescheiden. Die ontvlechting heeft uitvoerders meer zelfstandigheid en ruimte geboden. Tegelijkertijd heeft het geleid tot meer toezicht en controle op de naleving van prestatieafspraken. Tevens is er de aanzwellende roep om verantwoording af te leggen over de wijze waarop de ruimte is benut. Bovens en ’t Hart (2005) geven dan ook aan dat in het publieke domein allerlei controle- en verantwoordingsmechanismen zijn ontstaan onder invloed van het NPM. Deze mechanismen hebben zo hun voordelen, maar een keerzijde is de regeldruk die ermee gepaard gaat. Met name op deze oorzaak zal hierna nader worden ingegaan.

Risicoregelreflex

De vierde oorzaak is de risicoregelreflex. Dit is de neiging om het voortdurend verminderen van risico’s, al dan niet naar aanleiding van een incident, als vanzelfsprekende overheidsopgave aan te merken. Er is, mede vanwege misstanden en affaires, een toenemende behoefte om grip te houden op de uitvoering om zo de risico’s te beheersen. Een hardnekkig probleem, want de risicoregelreflex leidt tot overregulering en onevenredig veel aandacht voor risico’s. Een incident leidt bijvoorbeeld al snel tot de belofte van een minister om strengere regels op te stellen. Het bijeffect is niet moeilijk te voorspellen: een uitdijende bureaucratie.

Sterke controlmentaliteit

Bovenstaande laat zien dat het aantal regels de afgelopen decennia is gestegen, maar de regeldruk – zoals deze in de dagelijkse praktijk ervaren wordt– is vooral gestegen door het soort regels dat erbij is gekomen. Ofwel, niet zozeer het aantal regels, maar het soort regels bepaalt de beleefde regeldruk. Niet alle regels leiden tot administratieve rompslomp. Onder invloed van het NPM is er echter een sterke controlmentaliteit ontstaan en zijn er voor publieke organisaties vooral regels van dien aard bijgekomen. Het heeft ge­resulteerd in meer regels op het gebied van controle, verantwoording en risicomanagement. De sterke control­mentaliteit heeft geleid tot een zwaar opgezette informatiecyclus die veel regeldruk veroorzaakt voor publieke organisaties.
De controlmentaliteit laat zich nader verklaren met de principaal-agenttheorie. Deze theorie gaat over het economisch gedrag van actoren en in het bijzonder over de relatie tussen de principaal (beleid) en agent (uitvoering). De theorie heeft als basis twee veronderstellingen. De eerste veronderstelling is dat er in de relatie tussen principaal en agent een belangentegenstelling is, waarbij de agent andere belangen nastreeft dan de principaal, en de agent opportunistisch gedrag zal vertonen. De tweede veronderstelling is dat de principaal niet altijd de mogelijkheid heeft om na te gaan of de agent wel de belangen van de principaal nastreeft. De agent heeft een informatievoorsprong op de principaal; er is sprake van informatieasymmetrie.
Volgens de theorie zullen de principaal en agent contractuele afspraken maken over te bereiken doelen en resultaten als oplossing voor het gevaar van opportunisme. In zijn hoedanigheid als agent zal zijn gedrag vervolgens ook moeten worden gecontroleerd en hiervoor wordt een control­instrumentarium ingericht.

Een punt van kritiek is dat de principaal-agenttheorie tot op zekere hoogte contraproductief is, omdat de theorie is gebaseerd op wantrouwen en uitgaat van belangentegenstellingen. Bij weinig of geen vertrouwen zal de principaal zoveel mogelijk reguleren en controleren vanuit een formele besturingsstructuur. De principaal vertrouwt daarbij op harde controls, dat wil zeggen de meer formele, tastbare en instrumentele beheersingsmaatregelen. Dergelijke controls leiden bij uitstek tot regeldruk. Te denken valt aan contracten, procedures, regels, protocollen, registraties en verantwoordingsrapportages. Een ander nadeel is dat een overdaad aan harde controls resulteert in afnemend vertrouwen en opportunistisch gedrag juist in de hand werkt (Schillemans, 2010). Hierop zal de principaal vervolgens weer anticiperen met aanvullende controls. Het resultaat is een neerwaartse spiraal, met alle regeldruk van dien.

Oplossingsrichting

Kan het ook anders? De stewardshiptheorie (rentmeesterschaptheorie) biedt aanknopingspunten. Deze theorie kan recht tegenover de principaal-agenttheorie worden geplaatst (Corbey, 2010). De theorie gaat ervan uit dat zowel de principaal als agent hetzelfde belang nastreven en de agent niet opportunistisch zal handelen. Er is sprake van een gemeenschappelijk belang en beiden zullen in het belang van de organisatie handelen. De theorie veronderstelt dat de agent hierbij intrinsiek gemotiveerd is, terwijl de principaal-agenttheorie ervan uitgaat dat de agent wordt gemotiveerd door extrinsieke beloningen. De stewardshiptheorie gaat uit van vertrouwen in de onderlinge relaties. En als partijen onderling vertrouwen hebben in elkaar, dan zijn er ook minder harde controls nodig. De stewardshiptheorie zet dan ook vooral in op softe controls, dat wil zeggen maatregelen die van invloed zijn op bijvoorbeeld de motivatie, loyaliteit, integriteit, inspiratie en normen en waarden van medewerkers (de Heus en Stremmelaar, 2000).
Beide theorieën bieden waardevolle aanknopingspunten. Onderzoek toont aan dat zowel contractuele afspraken (principaal-agent) als vertrouwen (stewardship) belangrijke controle- en verantwoordingsmechanismen zijn om risico’s te beheersen (Lui en Ngo, 2004). Anders geformuleerd: beheersing kan niet zonder vertrouwen en vertrouwen kan niet zonder beheersing. Dat vraagt om zowel harde als softe controls. In het vervolg licht ik dat verder toe.

Het accent ligt van oudsher op harde controls. Deze controls hebben als neveneffect dat ze leiden tot extra regeldruk, maar ook zijn ze onvolmaakt. Onderzoek heeft bijvoorbeeld aangetoond dat er een optimum is als het gaat om het aantal regels; vanaf een zeker punt leiden meer regels niet tot meer effectiviteit (Katz-Navon et al., 2005). Ook zijn in elk instrumentarium van harde controls wel mazen te vinden. De weerbarstige praktijk is namelijk niet volledig te vangen in regels, procedures en protocollen. Het is onmogelijk een complete set met afdoende controlemechanismen in stelling te brengen (van der Meer-Kooistra et al., 2009). De gedachte wint dan ook steeds meer terrein dat alleen harde controls niet volstaan. Er is een gezonde mix van controls nodig. Dat betekent meestal minder harde en meer softe controls. Hiervoor kunnen publieke organisaties eerst kijken naar de noodzakelijke softe controls om op basis daarvan de risico’s te bepalen, waarop vervolgens de benodigde harde controls worden ingezet waar de softe controls tekortschieten (Kaptein, 2008). Zo kan ervoor worden gewaakt dat de softe controls niet simpelweg leiden tot een aanvulling op het bestaande pakket aan controls, want dat zou de regeldruk alleen maar verhogen.
Een mix van controls kan leiden tot minder regeldruk bij de uitvoering, maar ook bij de contractering die daaraan vooraf gaat is winst te boeken. Binnen de huidige verticale besturingsfilosofie bepalen beleidsmakers (en politiek) nu vaak de doelen en beschikbare middelen.

De uitvoering is vervolgens aan zet om de doelen binnen de gestelde kaders te realiseren. Dat is het gevolg van de ontvlechting van overheden, maar een probleem is dat beleid en uitvoering niet volledig zijn te scheiden (Meurs, 2014). Het gevolg is dat de uitvoering zich geconfronteerd kan zien met niet haalbare doelen, maar hier vervolgens wel verantwoordelijk voor wordt gehouden. Dat werkt weer opportunistisch gedrag in de hand. Gevolg is dat de uitvoering niet volgens plan verloopt, wat voor beleidsmakers weer aanleiding kan zijn het control-instrumentarium uit te breiden. De regeldruk zal met deze neerwaartse spiraal almaar verder oplopen. De vigerende verticale besturingsfilosofie is dan ook aan onderhoud toe. Beter is het als beleid en uitvoering meer in samenspraak optrekken in horizontaal verband, waarbij de uitvoering aan de bel trekt als ambities onuitvoerbaar zijn. Dat is niet eenvoudig, maar niet onmogelijk (zo luidde de staatssecretaris van Financiën in 2014 de alarmklok over het groeiende aantal fiscale regelingen dat onuitvoerbaar dreigt te worden vanwege de hoge eisen die de politiek stelt). Door meer samen doelstellingen te formuleren die realistisch en haalbaar zijn, ontstaat een gemeenschappelijke ambitie die is gebaseerd op vertrouwen. Dit voorkomt belangentegenstellingen en opportunistisch gedrag bij de contractuitvoering, waardoor er ook minder noodzaak is tot stringente controls.

De voorgestelde oplossingen kunnen niet van de een op andere dag ingevoerd worden. Klein beginnen is het devies. Er is eerst en vooral breder vertrouwen nodig in de effectiviteit van een alternatief control-instrumentarium en aan alternatieve besturingsfilosofie. In dat licht verdient het aanbeveling dat de overheid hiermee gaat experimenteren. Door praktijk­ervaring op te doen kan worden aangetoond dat het ook anders kan. Met experimenteerruimte kunnen aangewezen overheden gedurende een vastgestelde periode in de gelegenheid worden gesteld om in afwijking van bestaande regelgeving te experimenteren. Bij een positieve uitkomst kan dat vervolgens stap voor stap een structurele basis krijgen.

Slotconclusie

Regels en regeldruk horen er tot op zekere hoogte bij, ook voor publieke organisaties. Niemand die dat zal ontkennen, maar de regeldruk kan best een tandje minder. Dat kan door de sterke controlmentaliteit een halt toe te roepen, want vooral deze mentaliteit is bepalend voor de beleefde regeldruk. Deze controlmentaliteit heeft afgelopen jaren geleid tot een zwaar opgezette informatiecyclus die veel regeldruk voor publieke organisaties veroorzaakt. Door deze regeldruk komt het werkplezier in het gedrang, maar ook de arbeidsproductiviteit. Dit staat in feite haaks op het NPM-gedachtengoed dat juist meer efficiency nastreeft.

De overmaat aan regeldruk is een halt toe te roepen. Dat begint allereerst met het besef dat men beter af is met een gezonde mix aan controls. Dat betekent voor de meeste publieke organisaties minder harde controls en meer softe controls. Softe controls gaan veel minder gepaard met regeldruk en meer harde controls leiden over het algemeen niet tot beter controle, verantwoording en risicobeheersing. Harde en softe controls kunnen niet zonder elkaar en deze gedachte wint ook steeds meer terrein, hetgeen positief stemt over de toekomst van de regeldruk. Ten tweede is de vigerende verticale besturingsfilosofie tussen beleid en uitvoering aan onderhoud toe. De verticale besturingsfilosofie tussen beleid en uitvoering past niet meer goed bij deze tijd en draagt juist bij aan een stijging van de regeldruk. Een meer horizontaal georiënteerde besturingsfilosofie daarentegen helpt juist de regeldruk te beperken. Het verdient aanbeveling dat over­heden gaan experimenteren met aan alternatief control-instrumentarium en een alternatieve besturingsfilosofie.

Drs. Dirk-Jan Schoneveld CPC is werkzaam bij adviesbureau Berenschot.

Literatuur

• Bovens M. A. P. & Hart, P. ’t (2005), Publieke verantwoording: Zegen en vloek, Amsterdam: Boom.
• Corbey, M. (2010), ‘Agent of steward?’, Management accounting.
• Frissen, P.H.A. (2013), ‘Vermindering van regeldruk vraagt aanvaarding van tragiek’, Actal: Merkbaar minder regeldruk.
• Heus, R.S. de & Stremmelaar, M.T.L. (2000), Auditen van soft controls, Deventer: Wolters Kluwer.
• Kaptein, M.  (2008), ‘Soft controls is een kwestie van vertrouwen’, Audit magazine.
• Katz-Navon, T., Naveh E. & Stern, Z. (2005), ‘Safety climate in health care organizations: a multidimensional approach’, Academy of Management Journal.
• Lui, L.S.S. & Ngo, H.Y. (2004), ‘The role of trust and contractual safeguards on cooperation in nonequity alliances’, Journal of Management.
• Meer-Kooistra, J. van der & Vosselman, E.G.J. (2009), ‘Accounting, beheersing en de opbouw van vertrouwen in uitbestedingsrelaties’, Maandblad voor accountancy en bedrijfseconomie.
• Meurs, P. (2014), ‘Van regeldruk naar passende regels; vertrouwen, veerkracht, verantwoordelijkheid, vrijheid’, Essay.
• Schillemans T. (2010), ‘De belangentegenstelling voorbij: theoretische inzichten en praktische aanbevelingen voor het organiseren van vertrouwen tussen beleid en uitvoering’, Beschouwing in opdracht van BZK, Den Haag.
• Veld, R.J. in ’t (1982), ‘Een pleidooi voor een bescheiden bestuurskunde’, Katholieke Universiteit Nijmegen.
• Vosselman, E.G. J. (2012), ‘Control in de moderne overheidsorganisatie: van opportunistische agenten naar betrouwbare “stewards”’, Tijdschrift voor Public Controlling,