Transitie in het sociaal domein (1)

Het decentralisatietraject, een omvangrijke stelselwijziging in het sociaal domein, paart ambitieuze inhoudelijke doelen aan een even ambitieuze bezuinigingsoperatie. Maar is die dubbele doelstelling op inhoud en budget reëel gebleken? Is er wel ruimte voor een vergaande inhoudelijke transformatie op de beoogde korte termijn? In het eerste deel van dit tweeluik wordt ingegaan op de spanningsvelden maatwerk-gelijke behandeling en centraal-decentraal, en op de overvloed aan gebleken knelpunten.

In januari 2015 is een omvangrijke stelselwijziging ingegaan: drie grote transities in het sociaal domein, vormgegeven in de Wet op de maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015, de Participatiewet en de Jeugdwet. Ook bekend als de 3D-operatie of kortweg: ‘de decentralisatie’. 

De stelselwijziging is bedoeld om ervoor te zorgen dat :

1. mensen sneller worden geholpen bij zorg- of ondersteuningsvragen, 
2. de soort zorg en ondersteuning wordt verleend die zoveel mogelijk aansluit op persoonlijke (thuis)situatie, mogelijkheden en sociaal netwerk, 
3. ruimte en steun wordt gegeven aan mensen die zorg of hulp (willen) bieden, en 
4. omvang en kosten van de verzorgingsstaat worden beperkt. 

Kunnen we nu, na ruim twee jaar, concluderen dat deze opzet in overtuigende mate lijkt te gaan slagen? Nog niet echt. De Transitiecommissie Sociaal Domein stelt in haar slotrapportage van september 2016 zelfs vast dat we nog maar aan het begin staan van de transformatie. ’Het moeilijkste moet nog komen.’ Wie pakt de handschoen op als het tegenzit, als het niet zo gaat als verwacht, gewenst of nodig is?’ Daar komt, denk ik, meteen ook de regievraag om de hoek kijken. Volgens de commissie moeten alle betrokken partijen leiderschap tonen, ‘om op die manier beter aan te sluiten bij de werkelijke vragen.’ Kan dat? Of wordt daarmee de huidige onduidelijkheid over verantwoordelijkheden en bevoegd­heden alleen maar gecontinueerd? 

Het SCP, het Sociaal en Cultureel Planbureau, stelt zich in zijn Overall rapportage sociaal domein van mei 2016 ook nogal terughoudend op ten aanzien van de vraag of realisatie van de doelstelling van de operatie in het nabije verschiet ligt. Integraal werken volgens het transformatie-adagium ‘een gezin-een plan-een regisseur’ wordt weliswaar op papier beleden, stelt het planbureau vast, maar komt in gemeenteland nog niet echt van de grond. Integrale en samen­hangende dienstverlening blijkt weerbarstig. Wat de Wmo betreft: uitspraken over het gebruik van Wmo-voorzieningen in gemeenten wordt nog niet goed mogelijk geacht. ‘De verscheidenheid in inrichting, zorgarrangementen en beschikbaarheid van gegevens tussen gemeenten is groot, wat het schetsen van een landelijk beeld bemoeilijkt.’ De Wmo lijkt dus een black box, het is onduidelijk wat gebeurt met de 4,8 miljard die daarvoor aan gemeenten beschikbaar is gesteld. Over de Jeugdwet stelt het SCP dat het opvallend is dat gemeenten weliswaar verantwoordelijk zijn voor het budget, maar dat zij nauwelijks een vinger in de pap hebben bij de toewijzing van hulp. Ook de Participatiewet is moeizaam op gang gekomen. Het plaatsen van mensen met een beperking bij reguliere werkgevers gaat niet soepel en het inrichten van beschut werken blijft ver achter bij de rijksdoelstellingen. De Participatiewet leent zich ook niet erg goed voor verbinding met de Wmo en Jeugdzorg, oordelen gemeenten zelf. Deze worstelen voorts met verantwoording en monitoring, aldus het SCP. ‘Er is grote behoefte aan sturing op maatschappelijke effecten, maar gemeenten weten nog niet goed hoe zij die effecten moeten meten.’ Deze tussenconclusies worden in het recente SCP-rapport Kwesties voor het kiezen van 2017 feitelijk nog eens onderschreven.

Wie de media, met name de overstelpende hoeveelheid publicaties in dagbladen en bladen als Binnenlands Bestuur de afgelopen twee jaar heeft gevolgd, moet ook zelf concluderen dat de inhoudelijke doelstelling van de operatie maar mondjesmaat aan bod kwam. Verreweg de meeste aandacht is uitgegaan naar de vrijwel onmiddellijk optredende knelpunten, die niet alleen burgers, zorgverleners en gemeenten intensief bezighielden, maar ook de betrokken departementen en het parlement. De toon van het maatschappelijk debat was bovendien vaak sterk emotioneel geladen. De transitie werd regelmatig beschreven als tweekoppig monster, met als leidende gedachte dat de burger rechtsom wordt aangemoedigd tot eigen regie, terwijl linksom stevig wordt gestuurd op invulling van de vraag hoe die zelfredzaamheid er dan precies moet gaan uitzien. Het motto van de transitie ten spijt: de focus lijkt vooral te liggen op het organiseren van de bedrijfsvoering en de beheersing van risico’s en kosten. Ook Van der Lans en Hilhorst bevestigen in hun publicaties van 2015 en 2016 dat ‘de werkelijkheid die we met de door de decentralisaties aangezwengelde vernieuwingen achter ons willen laten, zich niet zomaar gewonnen geeft.’

In dit artikel, een tweeluik, ga ik in op enkele aspecten die in het maatschappelijk debat over de stelselwijziging in de eerste transitiejaren pregnant naar voren kwamen. Allereerst de spanningsvelden maatwerk-gelijke behandeling en centraal-decentraal en de overvloedig aan te wijzen knelpunten.

Het (valse) spanningsveld maatwerk-gelijke behandeling

De transitiedoelstelling ‘maatwerk’ is de afgelopen jaren herhaaldelijk gehanteerd als tegengesteld aan het grondconcept ‘gelijke behandeling’. Ik constateer dat in die gevallen vaak een valse tegenstelling is gecreëerd. Immers, als maatwerk echt op de individuele zorgbehoefte is afgesteld, staat dit niet in de weg aan het principe ‘gelijke behandeling in overigens vergelijkbare omstandigheden’. Bij maatwerk wordt immers uitgegaan van specifieke omstandigheden, die in principe niet geheel vergelijkbaar zijn. Echter, juist op dat punt wringt het vaak. Al in het eerste jaar van de transitie werd steeds vaker met name gewezen op de grote verschillen in de manier waarop de gemeenten met de stelselwijziging aan de slag gingen. Dan gaat het uitdrukkelijk niet om maatwerk. De Raad van State benoemt in zijn jaarverslag 2015 expliciet de in de loop van het jaar geleidelijk ontstane aandacht voor de verschillen tussen gemeenten in regels en aanpak in overigens vergelijkbare situaties. De Raad noemt deze ontwikkeling weliswaar inherent aan decentralisatie van bevoegdheden, maar stelt tegelijk: ‘Dit neemt niet weg dat zij scherp afsteekt tegen de ontwikkeling in de voorgaande vijftig jaar, waarin met een beroep op rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en rechtseenheid bevoegdheden werden gecentraliseerd en aanspraken werden geüniformeerd in het kader van de eenheidsstaat en de gelijkheid van burgers.’ Wat het effect zal zijn van de verschillen in aanpak tussen gemeenten op de behoefte van burgers aan zekerheid, duidelijkheid, eenheid en consistentie zal nog moeten blijken, aldus de Raad. 

Halsema wees als voorzitter van de Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland (VGN) op een van de feitelijke bronnen van die ongelijkheid. In een brief aan de fractievoorzitters in de Tweede Kamer refereerde ze aan de systeemdwang die het gevolg is van de invoering van de Wet langdurige zorg (Wlz), Zorgverzekeringswet (Zvw) en Wmo 2015. Iedereen met een beperking zou een individueel en afdwingbaar recht op zorg op maat moeten krijgen: zowel volledige verzorging als begeleiding bij wonen, onderwijs en werk. ‘Als gehandicapte moet je passen in een wettelijk regime: gebruik maken van bijvoorbeeld een beetje Wmo en een beetje Wlz of alleen tijdelijk een beroep doen op de Wlz kan niet.’ Ze is van oordeel dat gemeenten de toegenomen beleidsvrijheid verwarren met het recht om in de bedrijfsvoering eigen keuzes te maken, ‘met als gevolg dat in 390 gemeenten 126 duizend product­codes zijn bedacht, terwijl het in de AWBZ om enkele tientallen ging.’ Ze pleit ervoor in ieder geval voor de gemeentelijke bedrijfsvoering verplichte standaarden in te voeren. ‘Gemeenten behouden dan wel hun beleidsvrijheid, maar hebben ook de plicht om elke gehandicapte zonder administratieve rompslomp zo te faciliteren dat deze zo zelfstandig mogelijk en waardig kan leven.’

Vanuit de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving benadrukken ook Meurs en Van Diepen in een essay van 2016 het belang van aandacht voor de ontstane verschillen. Het denken in verantwoordelijkheid van systemen, stellen zij, versluiert de politieke vraag die centraal zou moeten staan: welke verschillen vinden we acceptabel en welke niet? Op grond van welke waarden en uitgangspunten is overheids­interventie te rechtvaardigen? ‘Juist in tijden van maatschap­pelijke verschuivingen en verschillende decentralisaties is het van belang dat de ontstane verhoudingen in de organisatie van zorg en maatschappelijke ondersteuning kritisch tegen het licht worden gehouden’, concluderen ze.

Het gaat hier zeker niet om abstract-theoretische noties. Uit onderzoek onder burgers en in het sociaal domein werkzame ambtenaren, in opdracht van Binnenlands Bestuur eind 2016 uitgevoerd door I&O Research, blijkt dat beide partijen vinden dat de decentralisaties verschillend uitpakken in de verschillende gemeenten. Gewezen wordt onder meer op de verschillen tussen grote en kleine gemeenten. Hoe kleiner de gemeente, hoe soepeler de (her)inrichting van het sociaal domein verloopt.

Niet alleen tussen maar ook bínnen gemeenten worden overigens verschillen geconstateerd, met name wat betreft de tarieven voor Wmo-voorzieningen. Steeds weer is, ook in andere analyses en onderzoeken, vastgesteld dat het bij de toegankelijkheid en betaalbaarheid van Wmo-voorzieningen sinds 2015 kan uitmaken in welke gemeente je woont. De ene gemeente is ruimhartiger in het toekennen van zorg en voorzieningen, en de andere heeft zorg goedkoper ingekocht waardoor de eigen bijdrage voor een zorgbehoevende lager of hoger uitvalt. Normen en waarden van medewerkers blijken in de praktijk overigens ook vaak obstakels tot gevolg te hebben. ‘Als er een burger is met een probleem zegt de een ‘eigen schuld’, een ander oordeelt dat een burger weliswaar in de fout is gegaan, maar een kans verdient omdat hij het in de toekomst anders wil doen.’ Pechvogels betalen een hogere eigen bijdrage dan hun buurman met eenzelfde inkomen, gezinssamenstelling enz. voor precies dezelfde zorg, maar geleverd door een andere aanbieder. De vraag of we die verschillen als samenleving willen, dient ook mijns inziens fundamenteel te worden bezien.

Spanningsveld centraal-decentraal

‘Wie pakt de handschoen op als het tegenzit, als het niet zo gaat als verwacht, gewenst of nodig is?’, luidt de vraag die de Transitiecommissie Sociaal Domein opwierp in haar slotrapportage. Met als advies: alle betrokken partijen moeten nu leiderschap tonen, om op die manier beter aan te sluiten bij de werkelijke vragen. De commissie pleit in dat verband voor ‘een nationaal meerjarig programma, met onder meer rijk en gemeenten, dat zich richt op de noodzakelijke stappen in het veranderingsproces in het sociaal domein. Er zijn hulpstructuren nodig met gewicht, op de volle breedte van het sociaal domein. Structuren waar men elkaar vindt en kan aanspreken vanuit verschillende rollen, waar vertrouwen is dat iedereen aan de juiste opgaven werkt. Waar continuïteit en samenhang voorop staan en rafelranden worden besproken en verder doordacht. Daarvoor is bovendien nodig dat een lerende omgeving wordt gecreëerd, met peer reviews en goede voorbeelden.’ De benadering stelt mij persoonlijk niet helemaal gerust. 

Wat meer aanspreekt is de fundamentele benadering die Meurs en Van Diepen (2016) vanuit de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving kiezen waar het gaat om de verhouding centraal-decentraal. De auteurs wijzen, behalve op het in de vorige paragraaf aangehaalde vraagstuk van de mate van gelijkheid, nog op een andere fundamentele vraag in dit verband. De vraag nl. welke organisatie en sturing in de zorg en maatschappelijke ondersteuning we in Nederland wenselijk vinden. Ze stellen voorts vast dat met de decentralisaties gemeenten weliswaar eerstverantwoordelijke zijn geworden op de betrokken domeinen, met de rijksoverheid als systeemverantwoordelijke slechts verantwoordelijk voor kaders en randvoorwaarden, maar achten de scheidslijnen nogal mistig. Verantwoordelijkheden zijn systeemtechnisch gezien begrijpelijk onderscheiden, in de praktijk zien zij echter uiteenlopende wijzen waarop de systeemverantwoordelijkheid door de rijksoverheid wordt ingevuld. ‘Dat leidt niet tot rolduidelijkheid, maar juist tot verwarring over de rol en verantwoordelijkheden van de rijksoverheid en het type sturings­instrumenten dat daarbij hoort. De ene keer beweegt de systeemverantwoordelijke als strateeg mee met de verschillende partijen aan tafel, de andere keer stelt hij zich op opdat risico’s zo veel en zo vroeg mogelijk worden ingeperkt.’ En: ‘Met zoiets als systeemverantwoordelijkheid lijkt het alsof er altijd elders in het systeem nog een vangnet is. Deze focus op afbakening van verantwoordelijkheden leidt nogal eens tot verlies van het zicht op waar het echt om draait: de maatschappelijke problematiek en het leed van mensen. Door het systeem zelf zo centraal te stellen worden situaties die daar niet goed bij passen lastige gevallen.’ 

Die onduidelijkheid over verantwoordelijkheden kwam de afgelopen twee jaar overigens ook elders in alle toon­aarden terug. De Koster van Binnenlands Bestuur in 2016: ‘De decentralisaties zorg, jeugd en werk zijn nog niet goed op dreef of het rijk haalt op allerlei fronten de teugels al weer aan. Het begint er op te lijken dat gemeenten stiekempjes 3D-uitvoeringsloketten van het rijk worden. Dat was uitdrukkelijk niet de bedoeling.’ Tegelijk wordt door de gezamenlijke brancheorganisaties zorgaanbieders, waaronder Actiz, GGZ Nederland en Jeugdzorg Nederland, gesteld dat in een aantal opzichten juist een einde moet komen aan de vrijheid van gemeenten. In een gezamenlijke brief aan de Tweede Kamer van begin dit jaar (zie ook de eerder aangehaalde uitspaken van Halsema) pleiten zij er bijv. voor de gemeenten per 2018 te verplichten de standaarden voor gegevensuitwisseling voor Wmo en Jeugdwet, iWmo en iJgw, te gebruiken. Zij zeggen de beleidsvrijheid die gemeenten met de invoering van de Wmo 2015 en de Jeugdwet hebben gekregen te respecteren, maar hebben als zorgaanbieders ‘veel moeite met de, volgens ons, vermijdbare administratieve lasten die nu optreden bij de uitvoering van deze wet. De middelen en de menskracht die we hierin moeten investeren kunnen niet worden ingezet voor het verlenen van zorg en ondersteuning.’ Een lastig punt inderdaad in de discussie centraal-decentraal.

Hofstra stelde in 2015 het waarom van de stelselwijziging centraal en zag als achterliggende gedachte bij de overheveling van taken en middelen naar de gemeenten toch vooral de veronderstelling dat deze taken veel efficiënter kunnen worden uitgevoerd door de lokale overheid. ‘Een bij decentralisatie veelal onbewezen stelling’, merkte hij daarbij op, die ook in dit geval echter wél de basis vormt voor forse taakstellingen met flinterdunne onderbouwing. En Bordewijk benadrukte in 2016 vanuit eenzelfde invalshoek nog een ander aspect. Hij merkte de drie decentralisaties in het sociaal domein aan als de grootste verandering in de financiële verhouding tussen rijk en gemeenten sinds de invoering van de Financiële verhoudingswet van 1997, en stelde de principiële vraag aan de orde of gemeenten de bezuinigingen rechtstreeks hebben doorgegeven alsof het taken zijn die buiten hen om door het rijk waren opgedragen, of een eigen verantwoordelijkheid hebben genomen voor het zorgniveau in hun gemeente. In het eerste geval vindt op gemeenteniveau geen eigen afweging plaats, aldus Bordewijk, en kan bij klachten wel erg gemakkelijk worden verwezen naar het rijk als verantwoordelijke. 

Voorts: ook de vereveningssystematiek en de gehanteerde verdeelmodellen van de middelen uit het Gemeentefonds worden veelvuldig genoemd als het gaat om de verhouding centraal-decentraal. Nogal wat gemeenten zien juist in die verdeelsystematiek een van de directe oorzaken van (komende) tekorten, waarbij bijv. kinderrijke groeigemeenten als Almere in het nadeel zouden zijn, terwijl de systematiek voor een gemeente als Oosterhout in het eerste decentralisatiejaar juist positief uitpakte. Ten slotte lijkt het nuttig aandacht te besteden aan de mogelijke disproportionaliteit in het gemeentelijke budget die dreigt als gevolg van de decentralisaties. Met name bij Wmo en Jeugdzorg gaat het om dermate grote budgetten dat ze in sommige gevallen alle andere uitgaven naar de achtergrond lijken te dringen. Dat het bovendien gaat om openeinderegelingen versterkt het risico van forse onevenwichtigheid en zou wellicht zelfs kunnen leiden tot verdringingseffecten. Kortom: ook het spanningsveld centraal-decentraal levert nogal wat haken en ogen op die nadere overdenking verdienen.

Knelpunten te over

In juni 2015 zette Binnenlands Bestuur voor de beide zorg­decentralisaties de belangrijkste risico’s op het ontstaan van knelpunten op een rij: 

1. Alles wordt zoals in alle grote projecten eerst duurder en slechter, dat geldt dus zeker voor de zeer complexe decentralisaties in het sociale domein. 
2. De opbrengsten van de decentralisaties komen met vertraging. Gemeentelijke organisaties hebben geen tijd en middelen gekregen om in hun nieuwe taken te groeien. Ze zijn nog volop bezig met de transitie, terwijl ze al met transformatie bezig hadden moeten zijn. 
3. Er ontstaat een rechtmatigheidsprobleem. Bij gebrek aan cijfers over gerealiseerde zorg kunnen gemeenten hun uitgaven voor het sociaal domein niet verantwoorden en dreigt het ontbreken van een goedkeurende accountantsverklaring. 
4. Gemeenten hebben onvoldoende nagedacht over aansprakelijkheidsrisico’s. In wijkteams zijn verschillende partijen vertegenwoordigd, maar op de vraag wie aansprakelijk wordt gesteld bij fouten, weet bijna niemand het antwoord. 
5. Er gaan wethouders sneuvelen. Ze worden het slachtoffer van fouten die het gevolg zijn van gebrek aan tijd, geld en goede professionals. 
6. Om politieke risico’s in te dammen, groeit de druk om meer mensen en middelen vrij te maken voor het sociaal domein zonder dat zicht is op de budgettaire consequenties. 
7. Gemeenten schieten in de risico-regelreflex: de gedachte dat risico’s afnemen naarmate meer is vastgelegd in regels, protocollen en afvinklijstjes, met als gevolg dat van het beloofde maatwerk weinig terechtkomt. 
8. In plaats van persoonlijker en dichterbij wordt de zorg meer bureaucratisch en afstandelijk. Onder cliënten groeit de onvrede over de gemeentelijke dienstverlening.
9. Grote zorgaanbieders bepalen de markt, niet de gemeenten. Er zijn partijen, opererend op landelijk, regionaal en lokaal niveau, die door gemeenten drie maal worden gecontracteerd. Als ze ook nog uitvoerende zorg bieden in wijkteams is de cirkel rond.
10. Gemeenten komen in financiële nood en zetten daarbij vooral de kleinere partijen aan de dijk. Terwijl juist daar de innovatie vandaan moet komen om tot daadwerkelijke transformatie van de zorg te komen.

Vrijwel al deze risico’s zijn in de afgelopen twee jaar in sterke of minder sterke mate realiteit geworden. Met name de directe of indirecte gevolgen van de kortingen die de gemeenten kregen opgelegd en de al dan niet grote voorzichtigheid die zij begrotingstechnisch noodzakelijk achtten, leidden tot heftige polemieken en vooral: tot boze en teleurgestelde burgers. Vol onbegrip over de tussen 200 en 400 miljoen (onderzoek Binnenlands Bestuur/NOS 2015 kwam uit op 310 miljoen) die de Nederlandse gemeenten in 2015 bleken over te houden. Dit, terwijl tegelijk duidelijk werd dat in datzelfde jaar tienduizenden zorgmedewerkers werden ontslagen en het een tijdlang rechtszaken regende over aantallen uren huishoudelijke hulp. De FNV, regelmatig aandacht vragend voor de tienduizenden ontslagen in de zorg, met name in de thuiszorg, liet in 2016 een gespecialiseerd juristenkantoor het beleid voor huishoudelijke hulp in alle driehonderdnegentig gemeenten analyseren. Ruim driekwart van de gemeenten bood nog steeds niet de huishoudelijke hulp aan zorgbehoevenden zoals die ze volgens de wet zouden moeten bieden. De Nationale Ombudsman concludeerde eerder dat jaar ook al, onder meer in zijn jaarverslag 2015, dat gemeenten de boel niet altijd op orde hadden of mensen niet goed informeerden. Wat de tientallen rechtszaken betreft: nadat enkele keren bleek dat rechtbanken de wet verschillend interpreteerden en met tegengestelde uitspraken kwamen, moest de Centrale Raad van Beroep eraan te pas komen om meer duidelijkheid te scheppen inzake de wettelijke voorschriften. 

De brede maatschappelijke verontwaardiging over de combinatie onvoldoende en in de ogen van velen willekeurig toegekende zorguren en de gebleken overschotten, bereikte een hoogtepunt toen minister Plasterk de ‘definitieve’, door het CBS becijferde overschotten naar buiten bracht – tot een totaal van 1,2 miljard. Het overschot ‘werpt in ieder geval een totaal ander licht op de signalen van gemeenten die denken dat ze tekort komen op de Wmo en jeugd’, aldus staatssecretaris Van Rijn nog in november 2015. Dat die 1,2 miljard uiteindelijk gebaseerd bleek op onjuiste aannamen en met appels vergeleken peren, en dat toch weer moest worden gedacht in marges van 200 tot 400 miljoen, is tot op dit moment niet iedereen duidelijk, zo blijkt. Over de daadwerkelijke oorzaken van de overschotten is het laatste woord nog niet gezegd. Er zijn wel de nodige verklaringsgronden aangedragen. Binnenlands Bestuur bijv. noemde half 2016 als mogelijke oorzaken:

1. conservatief begroten als gevolg van de grote mate van onzekerheid omtrent de hoogte van de rijksvergoedingen, wat leidde tot extra voorzichtigheid. 
2. onvolledige en incomplete van het rijk doorgekregen cliëntgegevens, en 
3. het trage op gang komen van het administratief ‘inregelen’ van de nieuwe taken, omdat gemeenten zich eerst op de zorginkoop stortten waardoor het inrichten van de systemen pas later kwam. 

Het in opdracht van BZK door AEF verrichte onderzoek ter zake, van maart 2017, wijkt hiervan in haar conclusies niet substantieel af, en geeft de verwachting aan dat ook 2016 en 2017 financieel onzekere jaren zullen blijken. Van verschillende zijden werd voorts geoordeeld dat processen chaotisch verliepen, zonder duidelijke regie. In de nieuwe PGB-keten van gemeenten, budgethouders, zorgverleners en Sociale Verzekeringsbank (SVB) bijv. zou niemand de verantwoordelijkheid hebben genomen om vooraf tot afspraken te komen over integrale standaardisatie voor gegevensuitwisseling – in 2014 zou al zijn gewaarschuwd dat de SVB met een ‘onlegbare puzzel’ zou worden geconfronteerd. Wat jeugdzorg betreft: het aantal klachten steeg snel en sterk. In de eerste helft 2016 ging het om 6465 klachten, vergeleken met 7404 in heel 2015. Uit een kwartaalrapport van de Monitor Transitie Jeugd bleek ook eerder al dat er nog veel mis was met de jeugdzorg. Ouders en jongeren voelden zich vaak niet gehoord als ze hulp zochten. Volgens de organisatie werd vooral geklaagd over de vervelende manier waarop ouders en jongeren werden behandeld. Eind februari van dit jaar sloegen Jeugdzorg Nederland, GGZ Nederland, de koepel voor gehandicaptenzorg VGN en de orthopedagogische vereniging VOBC in een gezamenlijk manifest alarm. Sinds gemeenten jeugdzorg regelen, zo werd gesteld, moeten kinderen die hulp nodig hebben te lang wachten en krijgen ze te vaak de verkeerde hulp. De Kinderombudsman onderschreef in een verkiezingsdebat met Kamerleden de kritiek; zij signaleert een flinke toename van het aantal crisisplaatsingen in de gesloten jeugdzorg, waarbij steeds jongere kinderen betrokken zijn. Al eerder is door velen overigens gewezen op het schrikbeeld Denemarken, waar de jeugdhulp jaren geleden al werd gedecentraliseerd – met als gevolg dat de specialistische zorg verdween, die later tegen hoge kosten weer moest worden opgebouwd.

Een ander pijnpunt in dit verband: het woonplaatsbeginsel. Zolang jongeren een ondertoezichtstelling (OTS) hebben, kunnen de kosten van het verblijf worden verhaald op de gemeente waar de jongere vandaan komt. Als de rechter evenwel bepaalt dat een voogdijmaatregel wordt opgelegd en de instelling de voogdij krijgt, komt de rekening bij de gemeente waar de instelling staat, wat een behoorlijke budgettaire scheeftrekking kan betekenen. 

Voorts: patiënten blijken steeds vaker te worden geweigerd op de spoedeisende hulp van ziekenhuizen omdat het te druk is door vooral ouderen voor wie verpleging en verzorging aan huis niet goed geregeld zijn. Verder is er het recente nieuws dat twee op de drie gemeenten te weinig geld hebben voor de Participatiewet, en op het onderdeel Werk gezamenlijk een tekort laten zien van 370 miljoen. Overigens: de Participatiewet is duidelijk een vreemde figuur in het 3D-bouwwerk. Het gaat hier feitelijk om geheel andere regelingen dan die van Wmo en Jeugdwet. Het is zeer de vraag of deze zonder meer analoog aan de andere regelingen kunnen worden aan­gestuurd. 

Ook voor andere aspecten van de beoogde ontwikkelingen die in de knel lijken te komen is de laatste tijd aandacht gevraagd. In berichten van januari dit jaar bijv. werd gemeld dat gemeenten, hoewel daartoe wettelijk verplicht, hun burgers onvoldoende betrekken bij de uitvoering van Jeugdwet en Participatiewet. Dit op basis van PPRC-onderzoek naar inspraak in het sociaal domein. Rondom de uitvoering van de Wmo blijkt de inspraak overigens over het algemeen beter geregeld. Een knelpunt dat eveneens veelvuldig naar voren komt is de beveiliging van gevoelige gegevens. Onderzoek leidde de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) tot de conclusie dat gemeentelijke e-mail ‘gênant slecht’ beveiligd is. Vrijwel geen gemeente voldoet aan de verplichte beveiligings­standaarden voor e-mail, zo bleek ook uit een steekproef van Binnenlands Bestuur. Ook een beveiligde gegevens­uitwisseling via Transport Layer Security (TLS) blijkt voor een flink aantal gemeenten een probleem: van de vijftig geteste gemeenten zijn er om die reden veertien die geen beveiligde verbinding kunnen opbouwen.

Ten slotte: de onvrede over het gegeven dat het bij de decentralisaties gaat om niet-geoormerkte delen van het toegekende Gemeentefonds-budget is nog zeker niet verdwenen. In de al genoemde Binnenlands Bestuur/NOS-enquête van 2016 kwam naar voren dat een op de vijf gemeenten die in 2015 geld overhielden op zorg en ondersteuning, dat niet volledig apart hebben gezet voor de zorg. Over de gemeente Gemert-Bakel bijv. wordt bericht dat zorggeld wordt ingezet voor verbouwing van het gemeentehuis, omdat daar Wmo-ambtenaren werken. Zowel minister Plasterk als staats­secretaris Van Rijn benadrukten eerder weliswaar dat voor zorg bedoeld geld daar ook aan moet worden uitgegeven. Maar wat gemeenten verstaan onder zorg, acht de staatssecretaris de beleids­vrijheid van gemeenten. De bouw van een zwembad kan ook als zorg worden gezien als de gemeente vindt dat het de gezondheid van mensen helpt. Deze financiële perikelen zijn niet goed voor het draagvlak voor de transitie, merkte Putters van het SCP op in Skipr-magazine van januari van dit jaar. ‘Je mag er na een jaar of drie toch van uitgaan dat gemeenten weten hoe ze hun geld besteden en dat op een goede manier verantwoorden. Vanuit governance-optiek is het heel ingewikkeld als er te veel ruis is tussen waar het geld vandaan komt en waar het aan wordt uitgegeven’, aldus Putters.

In het tweede deel van dit tweeluik wordt nader ingegaan op de aspecten governance, monitoring en verantwoording, en de langzaam ontluikende innovatiekansen.

Mr. Trudy M.M. Blokdijk is hoofdredacteur van dit blad, vicevoorzitter van de Kiesraad en vervult verschillende bestuurs-, toezicht- en onderwijsfuncties.

Literatuur

 •  AEF (2017), ‘Financieren en verantwoorden in een nieuw sociaal domein’, rapport onderzoeksopdracht BZK.
•  Binnenlands Bestuur/NOS (2016), ‘Deel gemeenten stopt zorggeld in algemene pot’, Binnenlands Bestuur 16, nov. 2016.
•  Bordewijk, P. (2016), ‘Effecten decentralisaties – Wat willen we weten?’, TPC, april 2016.
•  Centraal Planbureau CPB (2017), ‘Een economische blik op verevening’.
•  Deth, A. van, Houten, M. van, Nourozi, S. & Kuiper, F. (2017), Participatiewet en WMO - latrelatie of huwelijk?, Movisie.
•  Hilhorst, P, & Lans, J. van der (2015/2016), ‘Nabij is beter I en II’, KING/VNG.
•  Hofstra, P. (2015), ‘Controlegat’, TPC, juni 2015.
•  I&O Research (2016), ‘Toegang Wmo beter in kleinere gemeenten; toe-gang Jeugdhulp beter in grotere gemeenten, Eerste analyse cliënt­erva-ringsonderzoeken Wmo & Jeugdhulp’, Binnenlands Bestuur, 22 dec. 2016.
•  Meurs, P. & Diepen, A. van (2016), ‘Rol rijk in zorg is mistig’, Binnenlands Bestuur, mei 2016.
•  Nationale Ombudsman (2016), Jaarverslag 2015.
•  Raad van State (2016), Jaarverslag 2015.
•  Sociaal en Cultureel Planbureau SCP (2016), ‘Overall rapportage sociaal domein 2015, Rondom de transitie’.
•  Sociaal en Cultureel Planbureau SCP (2016), ‘Zorg en ondersteuning in Nederland: kerncijfers 2015’.
•  Sociaal en Cultureel Planbureau SCP (2017), ‘Kwesties voor het kiezen’, februari 2017.
•  Transitiecommissie Sociaal Domein TSD (2016), ‘Transformatie in het Sociaal Domein, De praktijk aan de macht’, vijfde (slot)rapportage.