Transitie in het sociaal domein (2)

Het decentralisatietraject, een omvangrijke stelselwijziging in het sociaal domein, paart ambitieuze inhoudelijke doelen aan een even ambitieuze bezuinigingsoperatie. Maar is die dubbele doelstelling op inhoud en budget reëel gebleken? Is er wel ruimte voor een vergaande inhoudelijke transformatie op de beoogde korte termijn? In het tweede deel van dit tweeluik wordt ingegaan op het aspect governance, monitoring en verantwoording, en op de langzaam ontluikende innovatiekansen.

Onenigheid en politiek gedoe over de bestemming van het overschot op het sociaal domein heeft uiteindelijk geleid tot de val van het college van Achtkarspelen, meldde Binnenlands Bestuur in juli vorig jaar. Dit kleine bericht trok nogal de aandacht, en riep meteen de vraag op hoe het binnen de gemeenten is gesteld met de governance, monitoring en verantwoording rond de transities. Daar is inmiddels het nodige over gepubliceerd, toont nadere bestudering aan, maar veel blijkt nog in ontwikkeling. 

Decentralisatie vertroebelt governance

Dat de governance in het gedecentraliseerde stelsel nog niet is uitgekristalliseerd, blijkt met name in de zorgsector. Decentralisatie vertroebelt governance, aldus Van de Poel eind 2016 in Skipr. Met het risico van diffuse aansturing, waarbij verschillende belanghebbenden op elkaars stoel gaan zitten. Een gemeente kan behalve als in­koper optreden als regisseur, budgetbewaker, uitvoerder en kwaliteitscontroleur, wat kan leiden tot lastige situaties, zo wordt gesteld. Elders valt eveneens te lezen dat de verhoudingen tussen de verschillende geledingen binnen een gemeente niet altijd helder zijn. In een recente quickscan van Movisie komt bijv. naar voren dat iedereen het er wel over eens is dat minder bureaucratie noodzakelijk is, maar dat tegelijkertijd ambtenaren wel genoeg informatie moeten verzamelen om de wethouder te beschermen tegen vragen van de gemeenteraad. Een stevige discrepantie.

Ook de Transitiecommissie Sociaal Domein (TSD) benadrukte in haar voortgangsrapportages dat de rol van de gemeenteraad tot nu toe onvoldoende is ingevuld. Naar het oordeel van de TSD kan deze het beste worden getypeerd als die van de raad van bestuur van een ontwikkelorganisatie die voor het lokale sociaal domein het speelveld bepaalt, randvoorwaarden aangeeft en toezicht houdt. De raad, en niet de rijksinspecties, zou er met inbreng van burgers en professionals op moeten toezien dat de gemeente goede zorg en ondersteuning levert. Dat vraagt ook om een heldere opdrachtformulering voor gemeentelijke rekenkamers, wordt verder opgemerkt, en om aandacht voor de opzet en inrichting van informatie- en controleprocessen, die meer dan nu gericht zouden moeten zijn op maatschappelijke opbrengsten voor burgers en de kwaliteit ervan. 

In het – al in het eerste deel van dit tweeluik genoemde – onderzoek van Binnenlands Bestuur/I&O Research kwam als een van de zorgen van de geïnterviewde ambtenaren naar voren het gebrek aan voldoende sturingsinformatie, te weinig zicht op cliënten en de gevolgen voor de inwoners, met name betreffende de jeugdzorg. Hoewel bijna alle responderende ambtenaren in het onderzoek aangeven de beleidsresultaten op de een of andere manier te monitoren, blijken die lang niet altijd voldoende sturingsinformatie op te leveren. Organisatievragen eisen zoveel aandacht op dat de aandacht voor de eigenlijke beleidsopgave erbij in dreigt te schieten. Gemeenteraadsleden en Statenleden lijken vooral te worden geïnformeerd over organisatiekwesties en financiën. 

De recente overdacht van taken aan gemeenten heeft overigens ook de positie van de ambtenaren zelf niet versterkt, aldus Herweijer in TPC van november 2016. In veel gevallen moet voor de uitvoering van deze taken met andere gemeenten worden samengewerkt. De regelgeving van het rijk blijft gedetailleerd: de ambtelijke beleidsvrijheid blijft klein. En ook volgens Meester van kennisorganisatie Stimulansz lopen beleidsmedewerkers of uitvoerende professionals met grote regelmaat tegen grenzen aan. Financieel, voortkomend uit wet- en regelgeving, protocollen of (organisatie)cultuur. Maar vaak ook, stelt zij in Binnenlands Bestuur van februari dit jaar, zitten de belemmeringen in de werkprocessen en niet in de wetgeving.

Kortom, het is tijd om de bestuurlijke realiteit in de pas te laten lopen met de maatschappelijke. Om vormen te zoeken die een goede uitvoering van zowel Jeugdwet, Participatiewet als Wmo bevorderen. De transities in het sociaal domein vragen om nieuwe manieren van sturing en beheersing door de gemeenten en zorgaanbieders. BDO en RadarAdvies voerden eind 2015 samen een onderzoek uit met als hoofdvraag: hoe kunnen gemeenten en zorgaanbieders hun sturing en beheersing het beste inrichten, zowel op korte als op middellange termijn? De resultaten zijn vertaald naar tien adviezen voor verantwoord veranderen in het sociaal domein. Ook op dit moment lijken deze hun relevantie nog niet te hebben verloren (zie kader). 

Zoals in het eerste deel van dit tweeluik gezegd, stelt het SCP in zijn Overall rapportage sociaal domein van 2016 vast dat gemeenten worstelen met verantwoording en monitoring. ‘Gemeenten hebben de balans tussen wat men wil weten, moet weten en kan weten nog altijd niet gevonden. Er is grote behoefte aan sturing op maatschappelijke effecten, maar gemeenten weten nog niet goed hoe zij die effecten moeten meten. De nieuwe balans in sturing en controle moet nog groeien.’ Hoewel individuele gemeenten stappen zetten wat betreft het instrumentarium, beperkt het ontbreken van een systematische aanpak de mogelijkheden van elkaar te leren, stelt het SCP. Op registreren en informeren ligt derhalve een nadrukkelijke opgave, niet alleen bij gemeenten, maar ook bij de betrokken departementen. 

Worden de transitieprocessen dan wel voldoende gemonitord? Wie op een rij zet welke instanties, nog even afgezien van de media, zich met (evaluatie van) de ontwikkelingen tot nu toe hebben beziggehouden, zou zich vooralsnog gerustgesteld kunnen voelen, op dit punt althans. Ik noem, niet-limitatief en in alfabetische volgorde: Brancheorganisatie zorgondernemers ActiZ, Advies- en Klachtenbureau Jeugdzorg AKJ, Algemene Rekenkamer, Autoriteit Persoonsgegevens, Gemeentelijke Monitor Sociaal Domein, KING, Monitor Transitie Jeugd, Ombudsman, Ondersteunings Team Decentralisaties OTD, Patiëntenfederatie Nederland, Raad van State, rechterlijke macht, Regietafel Decentralisaties, Raad voor het Openbaar Bestuur Rob, Samenwerkend Toezicht Jeugd (samenwerkingsverband van de desbetreffende rijksinspecties), SCP, Transitie Autoriteit Jeugd TAJ, Transitiecommissie Sociaal Domein TSD en VNG. Kijken die allemaal mee? Jawel, ze kijken, analyseren en rapporteren. Dat gebeurt bovendien uiteraard ook intern binnen de gemeenten: in interne control, gemeentelijke rekenkamers, speciale commissies, gemeenteraad. En toch, de gemeenten worstelen met verantwoording en monitoring zegt het SCP. En wie de situatie enigszins kent, weet dat dat juist is. 

Bureaucratie

Begin 2016 liet ActiZ het adviesbureau BMC onderzoeken of en hoe de beoogde transformatie onder de nieuwe Wmo vorm krijgt. Volgens de onderzoekers streven zowel gemeenten als zorgverleners naar vernieuwing, maar ontbreken vaak de randvoorwaarden voor vernieuwing van het zorgaanbod. Gemeenten en zorgorganisaties die willen vernieuwen hebben last van de traditionele systeemwereld. Niet alleen lopen ze aan tegen een grote hoeveelheid regels die vernieuwingstrajecten in de weg zitten, ook stuiten ze op allerlei niveaus op vastgeroeste werkwijzen en denkpatronen. ActiZ-leden klagen erover dat ze last hebben van onnodige bureaucratie. Verantwoordingshonger en regels van gemeenten en rijk vertragen en belemmeren sociale vernieuwing bij uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), aldus ActiZ samenvattend.

Een jaar na dit onderzoek stellen verschillende zorgaanbieders in het januarinummer van Skipr Magazine van dit jaar nog steeds vast, dat groeiende administratieve lastendruk en diffuse financiering een grote bedreiging vormen voor de transitie in het sociaal domein. ‘Circa 10 procent van ons budget komt uit de Wmo en de Jeugdwet, toch gaat 60 procent van de tijd van de medewerkers planning en control daar in zitten.’ En: ‘De contractering bij de zorgkantoren kost veel minder energie dan contracteren van gemeenten. Die zijn nog vaak bezig het wiel uit te vinden.’ De bestuurlijke drukte en complexiteit lijken enorm toegenomen, terwijl het beleid had moeten leiden tot vereenvoudiging en minder regels. Zorgaanbieders zijn bang dat de administratieve druk alleen maar verder zal toenemen als gemeenten straks serieus werk maken van het kwaliteitstoezicht op de Wmo. Wie gaat dat eigenlijk doen, is bovendien de vraag. ‘Het kan niet zo zijn dat kwaliteit naar het inzicht van iedere gemeente wordt ingevuld.’

De administratielasten sociaal domein kunnen nog flink omlaag, aldus ook Hartholt eind januari in Binnenlands Bestuur. Administratieve processen binnen het sociaal domein zijn per gemeente vaak anders ingericht. Iets meer dan de helft van de gemeenten is goed op dreef met standaardisatie, voor anderen is er echter nog veel winst te behalen. Zoals eerder opgemerkt, is er door de brancheorganisaties zorgaanbieders begin dit jaar in een gezamenlijke brief aan de Tweede Kamer voor gepleit, gemeenten per 2018 te verplichten de standaarden voor gegevensuitwisseling voor Wmo en Jeugdwet, iWmo en iJgw, te gebruiken. Een van de doel­stellingen van de decentralisaties was het vereenvoudigen van de toegang tot voorzieningen en terugdringen van de bureaucratie. Maar mensen zijn nog steeds even veel tijd kwijt met hun aanvraag als voor de decentralisaties. Onderzoek van Actal, het Adviescollege toetsing regeldruk, eind vorig jaar naar de bureaucratie bij aanvraagprocedures voor sociale voorzieningen bij gemeenten, bevestigt dit: de decentralisaties hebben de administratieve lasten tot dit moment niet verminderd. 

Ten slotte: ‘Als een groot deel van onze aandacht in beslag genomen wordt door verantwoording afleggen, schiet verantwoordelijkheid nemen er gemakkelijk bij in. Misschien is het zelfs wel zo dat door bezig te zijn met je te verantwoorden, je minder geneigd bent om verantwoordelijkheid te nemen, omdat je het werk immers voor de ander doet, degene die jou ter verantwoording roept en niet meer voor jezelf, je patiënten en je collega’s’, schrijft Jansen begin dit jaar in een treffende blog (Jansen, 2017). 

Innovatiekansen

Is het dan allemaal vooral kommer en kwel? Die indruk ontstaat – afgaande op alle publicaties – gemakkelijk, maar is niet helemaal terecht. Waar te nemen valt ook dat hier en daar vernieuwing in het sociaal domein voorzichtig op gang komt. In het kwalitatieve onderzoek Actiz/ BMC van vorig jaar bijv. werd in acht praktijkvoorbeelden bezien hoe gemeenten en zorgorganisaties proberen de vernieuwing vorm te geven en ruimte te creëren voor maatwerk. Drie thema’s springen er daarbij volgens de onderzoekers uit:

• Van controle naar vertrouwen – Door nieuwe vormen van sturing en bekostiging krijgen zorgaanbieders en professionals meer ruimte om met cliënten afspraken op maat te maken, bijv. in Brunssum en Alphen aan den Rijn, waar de gemeenten hebben gekozen voor lumpsumfinanciering. Ook het terugdringen van administratieve lasten helpt daarbij. Zo leggen de gemeenten Brunssum en Sittard-Geleen geen verplichte monitorinstrumenten op. 
• Samenwerking en concurrentie – Binnen het sociaal domein ontstaan nieuwe samenwerkingsverbanden tussen zorgorganisaties. Zo is in de pilot ‘Handen Ineen’ in Leeuwarden ervaring opgedaan met een ontschot wijk­budget voor zorg en welzijn. Dit heeft geleid tot afname van het zorggebruik en verschuiving naar lichtere vormen van ondersteuning.
• Burgers aan zet – Burgers krijgen een steeds belangrijker rol in het sociaal domein. Zo hebben inwoners van Amsterdam-Zuid zich verenigd in de coöperatie Stadsdorp-Zuid. En in Rotterdam wordt een voormalig woonzorgcentrum geschikt gemaakt voor verhuur aan kwetsbare inwoners met een beperkt inkomen. In ruil voor een lage huur leveren de bewoners wederkerigheidsdiensten aan elkaar en aan de wijk.

Ook elders zijn voorbeelden voorhanden. Meppel bijv. schoof bewust het hokjesdenken terzijde. Er werd opgehouden met het ‘oude denken’ en alleen nog gekeken naar wat het gezin nodig heeft. ‘Het duurde anderhalf jaar, maar toen was er het gezinsbudget. Het gezin wordt beter geholpen en het scheelt op jaarbasis tienduizenden euro’s.’ Ook Thuiszorg Roosendaal en Amersfoort gooiden het over een andere boeg. De huishoudelijke hulp in Roosendaal is vanaf januari dit jaar op een andere leest geschoeid. Inwoners krijgen na een keukentafelgesprek binnen tien werkdagen hulp, zonder indicatie. Aanbieders worden voor één wijk en voor zes jaar gecontracteerd. In Amersfoort wordt de werkwijze voor de toekenning van de hulp aangescherpt. De gemeente blijft kijken naar wat nodig is om een ‘schoon huis’ te bereiken, maar is dat vanaf januari in de zogeheten ondersteuningsplannen gaan concretiseren. Reden voor Amersfoort om het beleid aan te passen zijn uitspraken van de Centrale Raad van Beroep over zaken in andere gemeenten. Dat geldt niet voor Roosendaal, dat zijn thuiszorgbeleid sinds de invoering van de Wmo 2015 nog niet anders had ingericht en nu in één keer veel bureaucratie zegt af te schaffen, voor zowel inwoners als zorgaanbieders.

De zogeheten ‘omgekeerde toets’ van kennisorganisatie Stimulansz, die ‘maatwerk wil leveren zonder willekeur, en recht doen aan de geest van wet- en regelgeving’, kan eveneens interessant worden geacht. Het gaat hier om een methodiek voor professionals in het sociaal domein, waarbij eerst wordt gekeken naar het beoogde effect van een maatregel, besluit of ondersteuning, en pas dan naar wat kan en mag. De stap die altijd als eerste kwam, komt nu als laatste. De methode maakt volgens de organisatie maatwerk mogelijk zonder willekeur, is toetsbaar in bezwaar en beroep en in lijn met de intenties van de wetgever. ‘De wet biedt meer mogelijkheden dan men denkt, als je weet aan welke knoppen je moet draaien. Dat maakt integraal werken veel eenvoudiger’, aldus Stimulansz. In tientallen gemeenten zijn inmiddels medewerkers getraind in het omgekeerd toetsen, en worden de uitgangspunten ‘in meerdere of mindere mate’ toegepast. Waar sommige gemeenten strak volgens de kaders opereren, zoeken andere gemeenten juist de randen op. 

Er is ook het voorbeeld van de social impact bonds, een financieringsinstrument waarbij een investeerder een overheidstaak financiert en die investering plus rendement terugverdient als de overheidstaak bovenmatig succesvol wordt uitgevoerd. Innovatieve gemeenten zoals Rotterdam, Utrecht en Maastricht zijn inmiddels begonnen met deze groeiende vorm van samenwerking. Het blijkt een interessante manier om naast bestaand sociaal beleid nieuwe methoden uit te proberen. Als een van de voordelen wordt ook vaak genoemd dat social impact bonds projecten zijn tussen verschillende organisaties die elkaar niet meteen blindelings vertrouwen, waardoor slimme contracten worden opgesteld en een goede effectmeting nodig is. De sociaal ondernemer moet in ieder geval aannemelijk kunnen maken dat zijn aanpak meer oplevert dan het bestaande beleid en dat daardoor kosten­besparing zal ontstaan. 

Ten slotte noem ik een recent voorbeeld uit Den Haag, dat als eerste gemeente uitvoering geeft aan de in de Participatiewet opgenomen plicht beschutte werkplekken te creëren, zoals Binnenlands Bestuur half februari meldt. Tweehonderd arbeidsbeperkten worden gemeentelijk ambtenaar in vaste dienst. Het A+O fonds Gemeenten stelt 50.000 euro subsidie beschikbaar voor de arbeidsontwikkeling van deze doelgroep en de begeleiding naar nieuw, beschut werk. De nieuwe methodiek die daarbij wordt gehanteerd houdt in dat mensen via een gestructureerde lijn al coachend worden begeleid naar zelfstandig werken, en na een (half) jaar begeleiding in vaste dienst komen. De kennis die in het project wordt opgedaan moet andere gemeenten stimuleren ook met de methodiek aan de slag te gaan om beschutte werkplekken te creëren. 

Nogal wat aanzetten tot inhoudelijke veranderingen en aanpassingen dus. Soms vrij rigoureus, vaker een stuk bescheidener. Bij dit alles dient wel te worden opgemerkt dat krachtige grotere gemeenten op het punt van innovaties in het voordeel zijn ten opzichte van kleine gemeenten, die hiervoor in veel gevallen zijn aangewezen op samenwerking en stuiten op de grenzen van de mogelijkheden in dit verband. Intergemeentelijke samenwerking opbouwen onder eigen verantwoordelijkheid van de individuele gemeenteraden vergt geduld. Hoe het ook zij: de aanzetten tot daadwerkelijke verandering, hoe incidenteel ook, zijn inmiddels onmiskenbaar aanwezig. 

Ten slotte

De ambities lijken nog steeds hoog. De decentralisaties in het sociaal domein moeten het mogelijk maken meer samenhang tussen de ketens te organiseren en de gezamenlijke activiteiten beter te laten aansluiten op de lokale behoefte. ‘Het gaat er nu om de transformatie van het sociaal domein te laten slagen en de maatschappelijke integratie en participatie van inwoners te bevorderen. De samenleving is immers van ons allen, en niemand mag buiten de boot vallen’, aldus de VNG-website. Jawel, stellen de door Movisie bevraagde bestuurders in de al genoemde quickscan, maar niet de veranderingen roepen weerstand op doch de randvoorwaarden waaronder de verbeteringen moeten plaatsvinden. Gaat de samenleving op de huidige wijze wel de goede kant op, luidt hun vraag. Een substantiële vraag, die aansluit bij de spanningsvelden maatwerk-gelijke behandeling en centraal-decentraal die in het eerste deel van dit tweeluik aan de orde kwamen.

Valt na twee jaar al verantwoord iets te zeggen over de ontwikkelingen die zich aftekenen? Moet wellicht worden geconstateerd dat deze grote exercitie niet genoeg voorbereidingstijd heeft gehad? Lijken niet te veel aspecten destijds onvoldoende in samenhang bezien en doordacht? Moet bovendien niet de vraag worden gesteld of voor een dergelijke operatie wel genoeg draagvlak aanwezig was? Hilhorst en Van der Lans (2016) stellen het zó: ‘De meningsvorming over grote veranderingen in de publieke sector heeft zijn eigen dynamiek. Lopende de zoektocht naar veranderingen bestrijden optimisten en pessimisten elkaar te vuur en te zwaard. De optimisten beloven te veel en de pessimisten verwachten te weinig. De waarheid ligt er tussen in.’ 

Waarvan akte. Tekenen van verandering zijn inderdaad zichtbaar, dat is zeker. Al was het alleen maar in de vraag naar beleids- en managementfunctionarissen op het gebied van jeugd, werk en zorg: in 2016 bijna de helft meer dan in 2015 – 8000 vacatures. En de publicaties waarin innovatieve, al dan niet experimentele, werkwijzen worden beschreven nemen toe. En ja, behalve de strubbelingen gaan ook de verduidelijkingen door. Het Gerechtshof Den Haag heeft inmiddels een vonnis bekrachtigd van de voorzieningenrechter, inhoudende dat de betrokken gemeenten hun aanbesteding jeugdzorg 2017 moeten overdoen. Klip en klaar. Een uitspraak die nog weer wat meer helderheid geeft over gemeentelijke aanbestedingen. 

Desalniettemin: we staan nog maar aan het begin van de echte transformatie, stelde de TSD vast. En ook dat kan na twee jaar 3D-operatie volledig worden onderschreven.

Mr. Trudy M.M. Blokdijk is hoofdredacteur van dit blad, vicevoorzitter van de Kiesraad en vervuld verschillende bestuurs-, toezicht- en onderwijsfuncties.

Literatuur

•  BDO en RadarAdvies (2016), ‘Transitie onder controle’.
•  BMC/Actiz, ‘Vernieuwing in het sociaal domein komt voorzichtig op gang’, Actiz.nl 28 jan. 2016.
•  Deth, A. van, Houten, M. van, Nourozi, S. & Kuiper, F. (2017), Participatiewet en WMO - latrelatie of huwelijk?, Movisie.
•  Hilhorst, P, & Lans, J. van der (2015/2016), ‘Nabij is beter I en II’, KING/VNG.
•  I&O Research (2016), ‘Toegang Wmo beter in kleinere gemeenten; toegang Jeugdhulp beter in grotere gemeenten, Eerste analyse cliënt­ervaringsonderzoeken Wmo & Jeugdhulp’, Binnenlands Bestuur, 22 dec. 2016.
•  Jansen, A. (2017), ‘Over lijstjes en trumpisme in de zorg’, Skipr, 7 februari 2017.
•  KplusV (2016, ‘Meer impact door samenwerking in sociaal domein’, Binnenlands Bestuur, Whitepapers sept. 2016.
•  Movisie (2017), ‘11 aannames over de transformatie van het sociale domein’, februari 2017.
•  Sociaal en Cultureel Planbureau SCP (2016), ‘Overall rapportage sociaal domein 2015, Rondom de transitie’.
•  Sociaal en Cultureel Planbureau SCP (2016), ‘Zorg en ondersteuning in Nederland: kerncijfers 2015’.
•  Transitiecommissie Sociaal Domein TSD (2016), ‘Transformatie in het Sociaal Domein, De praktijk aan de macht’, vijfde (slot)rapportage.