Zoektocht naar de juiste kengetallen

Het belang van gezonde gemeentefinanciën is groot. Als de financiën niet op orde zijn, komt immers de goede uitvoering van gemeentelijke taken in het geding. Financiële informatie over een gemeente is echter vaak moeilijk te doorgronden. Met financiële kengetallen wordt geprobeerd de toegankelijkheid van deze informatie te vergroten. Maar wat is een goede selectie van kengetallen? 

Het doel van de gemeentelijke begroting en jaarrekening is mede om inzicht te geven in de staat van de gemeentelijke financiën. De eisen waaraan deze jaarstukken moeten voldoen zijn opgenomen in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Voor de houdbaarheid van de financiële positie van de gemeente kent de Gemeentewet het sleutelbegrip structureel en reëel evenwicht in de baten en lasten. Het BBV geeft ook allerlei voorschriften voor specifieke vormen van informatie die in de zeven zogeheten verplichte paragrafen van jaarstukken moeten worden verstrekt. Zo dient de gemeente te rapporteren over risico’s waaraan zij is blootgesteld, de middelen die aanwezig zijn om tegenvallers op te vangen en de hoogte van lokale heffingen. Op zich is al deze verschillende informatie relevant voor de financiële positie van de gemeente. Toch is er ook een keerzijde: jaarrekeningen en begrotingen zijn omvangrijke documenten, die vaak als technisch en complex worden ervaren. Het is hierdoor moeilijk om snel een overzicht te krijgen en de financiële positie te doorgronden.

Oplossing door gebruik kengetallen

Financiële kengetallen kunnen op eenvoudige en compacte wijze informatie op hoofdlijnen geven over de financiële positie van een gemeente. Hoewel financiële kengetallen in het bedrijfsleven al lange tijd worden gebruikt, staat het denken hierover bij gemeenten nog in de kinderschoenen en is sterk in ontwikkeling. Zo is er sinds enkele jaren veel aandacht voor kengetallen die de gemeentelijke schuld meten. Een adviescommissie van de vereniging van Nederlandse gemeenten heeft in 2014 een voorstel gedaan voor een verzameling van meerdere financiële kengetallen om de financiële positie van gemeenten in beeld te brengen. Inmiddels zijn in het BBV vijf financiële kengetallen voorgeschreven die op onderdelen afwijken van het voorstel van de adviescommissie.

Een keuzeprobleem

Zaken die het definiëren van financiële kengetallen voor gemeenten moeilijk maken zijn de afwijkende financiële spelregels voor gemeenten in vergelijking met bedrijven en de vrijheden die gemeenten hebben bij het toepassen van deze spelregels. Ook zijn gemeenten aan een grote verscheidenheid aan activiteiten, afhankelijkheden en risico’s blootgesteld. Dit betekent dat het aantal mogelijke ken­getallen eveneens zeer uiteenlopend is. Ter illustratie: het in internationale wetenschappelijke literatuur veel geraadpleegde Amerikaanse handboek voor financiële kengetallen voor gemeenten Evaluating financial condition (Groves e.a., 2003) somt maar liefst 42 mogelijke kengetallen op. In andere studies komen weliswaar minder kengetallen voor, maar wel telkens weer verschillende. Tegelijkertijd is er weinig houvast voor de selectie van kengetallen: van een (wetenschappelijke) consensus is niet echt sprake en een overtuigende redenering die aantoont dat bepaalde kengetallen meer zeggingskracht hebben dan andere, ontbreekt eveneens.
Omdat het onpraktisch is om simpelweg alle mogelijke kengetallen weer te geven (en dit ook niet erg overzichtelijk zou worden), is een keuze onvermijdelijk. Dit maakt de vraag relevant hoe beargumenteerd een keuze kan worden gemaakt uit de grote verscheidenheid aan mogelijke financiële kengetallen. Ook roept het de vraag op in hoeverre de huidige in het BBV voorgeschreven financiële kengetallen een logische keuze zijn.

Samenhang kengetallen belangrijk

Bij de keuze voor een financieel kengetal zijn allerlei overwegingen mogelijk. Zo kan een kengetal gekozen worden, omdat het eenvoudig te berekenen is met behulp van reeds beschikbare informatie over een gemeente. Of omdat een financieel kengetal zich goed leent voor een vergelijking met andere gemeenten. Wij zijn echter van mening dat dit soort overwegingen bij de keuze voor een bepaald kengetal niet doorslaggevend zijn. Het is veel belangrijker dat de uiteindelijke selectie van kengetallen een samenhangend geheel vormt. Een samenhangend geheel aan kengetallen biedt inzicht in alle relevante aspecten van de financiële positie van een gemeente en vormt daarmee een goed handvat om vast te stellen welke financiële details nader onderzocht zouden moeten worden. Zonder een duidelijke samenhang kan er sprake zijn van blinde vlekken die onopgemerkt blijven. De lezer wordt dan op het verkeerde been gezet bij het beoordelen van de financiële positie omdat problemen buiten beeld blijven.

Een raamwerk als leidraad voor samenhang

Om een samenhangend geheel aan financiële kengetallen te ‘ontwerpen’ moet eerst worden stilgestaan bij wat precies de relevante aspecten zijn van de financiële positie van een gemeente. Wat houdt het begrip financiële positie in? In internationale literatuur wordt de financiële positie van een gemeente vaak gedefinieerd als de mate waarin een gemeente duurzaam in staat is om aan de financiële verplichtingen te voldoen en het voorzieningenniveau op het door de lokale samenleving gewenste peil te houden. Voorbeelden hiervan zijn publicaties van de Advisory Commission on Intergovernmental Relations (1973), Groves e.a. (2003) en Kloha e.a. (2005). Dit betekent dat het gaat om het financieel presteren nu, maar ook in de toekomst. Daarnaast moet, op basis van deze definitie, ook de mate waarin de gemeente erin slaagt om met diensten aan de behoeften van de lokale samenleving tegemoet te komen worden meegewogen. Een samenhangend geheel aan kengetallen omvat daarom idealiter zowel financiële als niet-financiële kengetallen.

Met deze definitie als startpunt hebben wij een raamwerk ontwikkeld dat de relevante aspecten van de financiële positie van een gemeente beschrijft. Ten eerste bestaat het raamwerk uit een uitsplitsing naar prestaties, risico’s en mogelijkheden. Deze uitsplitsing geeft respectievelijk antwoord op de vragen: ‘Hoe presteert de gemeente (financieel) op dit moment?’, ‘Aan welke risico’s is de gemeente blootgesteld?’ en ‘Wat kan de gemeente doen om de financiële positie te verbeteren (of om tegenvallers op te vangen)?’.

De tweede uitsplitsing volgt hoofdzakelijk de tijdshorizon waarop deze prestaties, risico’s en mogelijkheden betrekking hebben: de financiële prestaties op korte termijn, financiële perspectieven op lange termijn en het voorzieningenniveau. De korte termijn is gericht op (incidentele) effecten en ontwikkelingen uit het afgelopen jaar. Op de lange termijn gaat het om (structurele) effecten en ontwikkelingen die op een periode van meerdere jaren van invloed zijn. Bij het voorzieningenniveau gaat het om de vraag in hoeverre dit voldoet aan de eisen van de lokale samenleving, wat op de (heel) lange termijn een effect kan hebben op de financiële positie. Deze twee uitsplitsingen leveren samen negen aspecten op.

Ten derde is er in het raamwerk aandacht voor de financiële positie van verbonden partijen. Dit zijn organisaties waarin een gemeente een financieel en bestuurlijk belang heeft voor de uitvoering van gemeentelijke taken. De gemeente kan bij financiële problemen van deze verbonden partijen substantiële risico’s lopen. Op zich kunnen de twee genoemde uitsplitsingen (en bijbehorende negen aspecten) ook op iedere verbonden partij toegepast worden. In een uiterst geval ontstaat dan een soort ‘Droste’-effect. Wij zijn van mening dat een dergelijke gedetailleerde en diepgaande analyse niet nodig is en dat bij de eerste uitsplitsing aandacht voor de korte­termijnhorizon volstaat. Als we deze kortetermijn­horizon afzetten tegen de drie onderdelen van de tweede uitsplitsing (prestaties, risico’s en mogelijkheden) ontstaan nog eens drie aspecten.

De twee uitsplitsingen samen gecombineerd met de toevoeging van de verbonden partijen levert een raamwerk op (gepresenteerd in de figuur) met twaalf relevante aspecten van de financiële positie van een Nederlandse gemeente. De beschrijvingen van deze aspecten functioneren vervolgens als leidraad bij de selectie van kengetallen. Door per aspect uit het raamwerk een (of meer) passende kengetallen te selecteren ontstaat een samenhangend geheel.

Overigens is het goed om op te merken dat wij de liquiditeitspositie van een Nederlandse gemeente niet als relevant beschouwen voor de financiële positie. De reden hiervoor is dat Nederlandse gemeenten in feite een gegarandeerde toegang hebben tot de kapitaalmarkt. In tegenstelling tot gemeenten in andere landen kunnen Nederlandse gemeenten hierdoor niet in betalingsproblemen komen. Deze gegarandeerde toegang hangt direct samen met het feit dat Nederlandse gemeenten aanspraak kunnen maken op financiële steun als zij hun begroting niet sluitend krijgen (de zogenaamde ‘artikel 12’-steun). Kredietverstrekkers aan gemeenten lopen hierdoor geen risico. De liquiditeitspositie blijft weliswaar vanuit het perspectief van een doelmatige gemeentelijke bedrijfsvoering natuurlijk wel relevant, maar is naar onze mening daarom niet van belang bij de beoordeling van de financiële positie.

Verplichte kengetallen in het raamwerk

In de figuur is in de rode vlakken ook zichtbaar gemaakt welke aspecten door de vijf verplichte kengetallen uit het BBV worden ‘geraakt’. Per kengetal hebben we bepaald wat de meest passende plaats in het raamwerk is op basis van de toelichting die hierbij in het BBV wordt gegeven. Het ken­getal netto schuldquote geeft aan in welke mate de lasten in de begroting vastliggen als gevolg van rentelasten. Daarmee geeft het vooral inzicht in (het gebrek) aan flexibiliteit om structurele tegenvallers op te vangen. Bij de solvabiliteits­ratio ligt de nadruk op de omvang van het eigen vermogen als indicator van de weerbaarheid van een gemeente. Het eigen vermogen is bij uitstek geschikt om incidentele tegenvallers op te vangen. De omvang van de grondexploitatie van een gemeente geeft de blootstelling aan het risico van een afwaardering weer: een incidenteel nadelig effect. Het kengetal structurele exploitatieruimte geeft weer in hoeverre de structurele baten en lasten met elkaar in evenwicht zijn. Daarmee geeft dit kengetal inzicht in de huidige langetermijnperspectieven van een gemeente. Tot slot wordt met het kengetal belastingcapaciteit gemeten in hoeverre een gemeente nog ruimte heeft om de lokale belastingen te verhogen. De mogelijkheid voor hogere belastinginkomsten kan gebruikt worden om structurele tegenvallers het hoofd te bieden.

Geen volledig beeld financiële positie

Uit de figuur wordt duidelijk dat de vijf financiële BBV-kengetallen lang niet alle relevante aspecten van de financiële positie van een gemeente raken. Ten aanzien van de aspecten gerelateerd aan het voorzieningenniveau past daarbij een nuancering: ook in de literatuur over het meten van de financiële positie zijn nog geen kengetallen ontwikkeld die inzichtelijk maken in hoeverre het voorzieningenniveau toereikend is. Dat neemt niet weg dat het wel wenselijk is om een poging te doen om dit in beeld te brengen. Bij de financiële kengetallen daarentegen zijn de omissies minder begrijpelijk. De mate waarin een gemeente is blootgesteld aan risico’s die kunnen leiden tot structurele tegenvallers wordt met de verplichte kengetallen niet in beeld gebracht. Wél is er aandacht voor incidentele risico’s, maar dit richt zich uitsluitend op grondexploitaties. Het behaalde financieel resultaat wordt eveneens niet gemeten. Tot slot wordt er met de verplichte kengetallen in het geheel geen informatie ge­geven over ontwikkelingen bij verbonden partijen. Het gebruik van de verplichte ken­getallen levert daarmee geen volledig beeld op van de gemeentelijke financiële positie en er blijven belangrijke blinde vlekken bestaan.

Meer systematische ontwikkeling kengetallen noodzakelijk

Wij pleiten voor een meer systematische aanpak bij de ontwikkeling van kengetallen voor het meten van de financiële positie van gemeenten. Hierbij staat voorop dat de uiteindelijke selectie van kengetallen een samenhangend geheel moet zijn dat een zo volledig mogelijk beeld geeft van de financiële positie van een gemeente. Door het begrip financiële positie op te splitsen in verschillende aspecten kan beschreven worden wat idealiter gemeten zou moeten worden om een goed beeld te krijgen. Vervolgens kan gezocht worden naar kengetallen die in de praktijk daadwerkelijk gebruikt kunnen worden en zoveel mogelijk dit ideaal benaderen. Het raamwerk dat wij in dit artikel hebben gepresenteerd kan als een dergelijke leidraad functioneren.

In het onderzoek van de Rekenkamer Zaanstad Zicht op de financiële positie: Een onderzoek naar de informatiewaarde van de jaarstukken van Zaanstad is dit in de praktijk gebracht. Er is een illustratief financieel instrumentenpaneel voor raadsleden ontwikkeld waarin de verschillende aspecten uit het raamwerk als leidraad zijn gebruikt om kengetallen te selecteren en te beoordelen of de informatie over de financiële positie van Zaanstad in orde was.1 Daarbij zagen we dat met name aspecten die van belang zijn om de langetermijnperspectieven te kunnen volgen nog onderbelicht waren. Zo signaleerden wij dat er meer informatie over de blootstelling aan structurele risico’s en de ontwikkeling van de structurele exploitatieruimte nodig was. Ook werd zichtbaar dat de ontwikkelingen bij verbonden partijen nog moeilijk te volgen waren. Voor de lange termijn is ook de mate waarin het voorzieningenniveau toereikend is van belang. Bij de informatie over de mate waarin Zaanstad de zichzelf gestelde beleidsdoelen realiseerde, onze benadering voor het meten van het voorzieningenniveau, bleek ook nog ruimte voor verbetering te bestaan.

Tot slot leidde het raamwerk met kengetallen ook tot discussie in de Zaanse raad over de financiële positie. Raadsleden stelden specifieke aspecten van die financiële positie aan de orde en kwamen met gerichte vragen. Dat laat zien dat het raamwerk een bruikbaar instrument is om de ontwikkeling van de financiële positie op hoofdlijnen te volgen. De kengetallen worden een natuurlijk startpunt om desgewenst op bepaalde onderwerpen meer verdieping te zoeken en met elkaar daarover het gesprek aan te gaan zonder dat het overzicht verloren gaat.

Jurriaan Kooij (jkooij@rekenkamer.amsterdam.nl) is onderzoeker bij de Rekenkamer Metropool Amsterdam, de gezamenlijke rekenkamer van de gemeenten Amsterdam en Zaanstad.
Wendy Hauwert is onderzoeker bij de Rekenkamer Metropool Amsterdam.

Noot

1 Dit rapport en het financieel instrumentenpaneel zijn te downloaden op www.rekenkamer.amsterdam.nl

Literatuur

• Advisory Commission on Intergovernmental Relations (1973), ‘City Financial Emergencies: The Intergovernmental Dimension’, Washington D.C.
• Besluit van 15 mei 2015, houdende wijziging van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, in verband met het opnemen van kengetallen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing.
• Groves, S. M., et al. (2003), Evaluating Financial Condition, Washington D.C.: International City/County Management Association
• Kloha, P., et al. (2005a), ‘Developing and Testing a Composite Model to Predict Local Fiscal Distress’, Public Administration Review Vol. 65, No 3.
• Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2013), Houdbare gemeente­financiën.
• Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2014), ‘Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten’.