Innovaties heb je overal

In ’t Oude Stadhuys van Gouda zijn op 6 april jl. ongeveer tachtig mensen bij elkaar gekomen voor het jaarlijkse congres van de beroepsvereniging voor public controllers, het Europees Instituut voor Certified Public Controllers. In het prachtige markante gebouw, midden op het marktplein in het centrum van Gouda, is het thema: de innovatie in de publieke sector. In een oud gebouw spreken over nieuwe ontwikkelingen, een mooie combinatie. 

Terwijl buiten de eerste traditionele kaasmarkt van het seizoen van start gaat, spreekt een keur van inleiders1 met de zaal over innovatie in het publieke domein en de bedrijfsvoering daarin.
De lezingen op dit congres zijn de basis voor dit artikel. In het artikel gaan we eerst in op het begrip innovatie en de invulling daarvan in de publieke sector. Vervolgens wordt nader ingegaan op innovaties in de bedrijfsvoering in de publieke sector. De controller die werkzaam is in de publieke sector heeft met deze innovaties te maken. We besteden daarna aandacht aan wat deze innovaties betekenen voor het werk van de public controller en voor welke uitdagingen deze wordt gesteld.

Het begrip innovatie in de publieke sector 

Volgens prof. Bekkers is innovatie een proces van omdenken. Op een andere, soms tegendraadse, manier kijken naar problemen. Door dit omdenken ontstaan verrassende oplossingen die anders niet zouden zijn gezien. Het is een constante manier van transformationeel leren. Innovatie gebeurt niet alleen in de private sector, maar ook veel in de publieke sector.
Kenmerkend voor innovaties is het onvoorstelbare mogelijk te maken. Innovatie kun je zien als een object. Het is een fundamentele breuk met het verleden, dat extra toegevoegde waarde biedt. Het proberen oplossingen te vinden voor problemen die niet oplosbaar lijken te zijn. 

Innovatie heeft te maken met ambities. Bijvoorbeeld bij de Deltawerken is de ambitie om iedereen in Nederland droge voeten te laten houden. Om dit voor elkaar te krijgen zijn de Deltawerken ontwikkeld. Een ander mooi voorbeeld van innovatie die voortkomt uit een ambitie, is de eerste landing op de maan. De Amerikaanse regering had de ambitie dat een Amerikaan als eerste op de maan zou landen.
Naast de hiervoor geschetste productinnovatie komt innovatie ook voor als proces. De introductie, diffusie en adoptie van iets nieuws. Hierbij kan gedacht worden aan de gezondheidszorg. Ziekten als kanker en hart- en vaataandoeningen zijn tegenwoordig veel beter te behandelen dan twintig of dertig jaar geleden. De techniek staat bij deze oplossingen centraal. 

De Vijlder wijst erop dat de innovatie plaatsvindt in de openbare ruimte. Het gebeurt niet binnen de muren van de ministeries, gemeenten en provincies. Het gebeurt buiten, in de ruimte die voor iedereen toegankelijk is.
Technisch kan heel veel. Het is echter de vraag welke begrenzingen worden gesteld. Zo kunnen er ethische begrenzingen zijn. Willen we ook wat we kunnen. Het voorstellingsvermogen om iets nieuws te creëren is groot. Een andere begrenzing kan zijn de vraag of datgene wat je wilt bereiken, wel reëel is. Geloof in de innovatie is het allerbelangrijkste. Maak er een voorstelling van, maak het virtueel. 

Er bestaat een innovatieparadigma

Er zijn verschillende soorten innovaties te onderkennen. Bekkers onderkent in de publieke sector de volgende soorten innovaties:

• Product- of diensteninnovaties – Een voorbeeld is de oprichting van de duurzame energiecoöperatie in Apeldoorn, die tot doel heeft alle energie uit duurzame vormen te halen. 
• Procesinnovaties – Procesinnovaties zijn te verdelen in administratieve procesinnovaties, zoals het verstrekken van omgevingsvergunningen, en in technologische proces­innovaties. Een voorbeeld van administratieve proces­innovatie is het systematisch koppelen van bestanden, waardoor adresbezoeken minder nodig zijn om vast te stellen wie op welk adres woont. Het ontwikkelen van een app voor buurtpreventie is een ander voorbeeld van technologische procesinnovatie.
• Conceptuele innovaties – Hiervoor wordt vaak taal gebruikt. Bijvoorbeeld voor het (her)formuleren van duurzaamheid. Het overbruggen van de tegenstellingen tussen economische aspecten en milieubelangen.
• Sociale innovaties – Dit zijn de innovaties als gevolg van de druk van de samenleving of de natuur, met als doel problemen voor burgers op te lossen. Met name hier ziet Bekkers grote uitdagingen, zoals de ongelijkheid in de samen­leving, de energietransitie als oplossing voor de gevolgen van klimaatveranderingen, de alomvattende penetratie van digitale technologie, maar ook vergrijzing, de globale interdependente economie en grote omvang van migraties. Samenwerking met andere partijen, op basis van vertrouwen. Dit geeft risico’s waar partijen mee te maken krijgen.
• Mengvormen – Er kunnen allerlei innovaties optreden die elementen van één of meerdere van bovenstaande vormen in zich hebben. 

Bekkers schets een verschuiving van het innovatieparadigma. Het begint met Schumpeter en zijn paradigma van de Dutchsetzung neuer Kombination in een proces van creatieve destructie door een ondernemer-innovator-entepreneur. Het gaat dan om het bij elkaar brengen van nieuwe dingen. Schumpeter is de grondlegger en pionier van dit denken. In de jaren 50 en 60 van de vorige eeuw ontwikkelt dit paradigma zich onder invloed van het denken van Peter Drucker. Hierbij wordt innovatie gezien als een systematische en geconcentreerde activiteit van research en development in organisaties. Bedrijven en organisaties zetten laboratoria op om nieuwe producten en diensten te ontwikkelen door nieuwe dingen bij elkaar te brengen. Beide vormen van innovatie zijn organisatorisch ingestoken, dat wil zeggen vinden binnen één gesloten organisatie plaats. 

Het nieuwste paradigma gaat uit van veel meer samen­werking tussen organisaties. In tegenstelling tot de voorgaande paradigma’s vinden innovaties plaats in een open systeem. Kenmerkend hiervoor is het denken van Von Hippel en Chesbrough. Zij zien innovatie als een lokaal verankerd, open proces van samenwerking tussen verschillende ‘stakeholders’ over de grenzen van organisaties heen. Mooi voorbeeld is de regio Eindhoven, waar allerlei technologiebedrijven dicht bij elkaar zitten en met elkaar samenwerken. Deze samen­werking is belangrijk om de maatschappelijke problemen aan te pakken. 

Innoveren is vooral het ontwikkelen in denken. In de publieke sector ziet Bekkers dat de overheid eerst administratief gedreven is. Er is sprake van bureaucratie, gedreven vanuit de wettelijke taken. De burger wordt gezien als ontvanger van datgene wat de overheid doet. In de daarop volgende periode van New Public Management vindt er een verzakelijking plaats. De overheid gaat vraaggericht werken. Zaken als klantvriendelijkheid, marktwerking en prestatiemeting worden als belangrijk gezien. De burger wordt gezien als consument. Bekkers schetst dat we nu naar een nieuwe fase gaan: New Public Governance. De overheid werkt in ketens samen. Op specifieke vlakken vindt samenwerking plaats met professionals. In netwerken, waarvan burgers onderdeel zijn, vindt co-creatie plaats. Naast New Public Governance vindt tegelijkertijd nog een ontwikkeling plaats. Dit noemt Bekkers de Digital Era governance. Hieronder verstaat hij de vraag­gerichtheid door data en datastromen. 

Innovaties in de bedrijfsvoering van de publieke sector

De Vijlder typeert in een overzicht verschillende innovaties in de publieke sector, gekoppeld aan verschillende periodes. Hij geeft daarbij aan welke stromingen deze periode kenmerken en van welke auteur het gedachtegoed daarin dominant is (zie tabel). 

De Vijlder stelt dat de innovaties overal zijn en invloed hebben op ons denken. Ook De Vijlder koppelt, net als Bekkers, innovaties aan technologische ontwikkelingen en sociale vraagstukken. Hij stelt daarbij de vraag naar de rol van de overheid. Aan de ene kant is collectief handelen nodig om antwoorden te geven op en oplossingen te bieden voor collectieve vraagstukken. Dit leidt tot hoge verwachtingen ten aanzien van de overheid, die deze niet of nauwelijks waar kan maken door de beperkte mogelijkheden tot collectief handelen, als gevolg van de complexiteit van de vraagstukken, de vele meningen over de aanpak of oplossing en het streven naar individualiteit. Voorts is economische welvaart niet gebonden aan staten, maar wel aan de goederen en waardestromen. De goederenstromen vormen een wereldwijd vertakt systeem. Nederland is daardoor verbonden met heel veel landen in de wereld, hetgeen de mogelijkheid tot nationaal handelen bij grote vraagstukken beperkt maakt. 

Ook technologische ontwikkelingen hebben invloed op de rol van de overheid. Door de komst van de DigiD zou bijv. trouwen in principe overal op de wereld kunnen plaatsvinden. Met de DigiD kunnen huwelijkspartners en getuigen zich, waar zij zich ook bevinden, identificeren.

Als gevolg van de eerder geduide paradigmashift vindt, volgens De Vijlder, een aantal verschuivingen plaats. De overheid stuurt niet langer op projecten, maar op proces en derhalve op het management daarvan. De in het voorgaande geduide rol van de overheid als aanbieder verschuift naar burger­participatie en vervolgens naar overheidsparticipatie. De maatschappelijke waarde wordt steeds belangrijker ten opzichte van de economisch optimale bedrijfsvoering. In plaats van regels, structuren en codes gelden meer het morele kompas en de bedoeling. Het management zal zich minder richten op prestatiemeting en meer op het gezamenlijk oplossen van vraagstukken. 

Kennisdelen is de nieuwe toekomst

Swolfs sluit hierop aan met zijn boodschap dat kennis delen de nieuwe toekomst is. Een toekomst die ook geldt voor de publieke sector. Hij illustreert dit als volgt. Kennisdeling vindt plaats door je kennis openbaar te maken. Zo zijn steeds meer colleges van B&W op internet te vinden. Via TedEx worden ook visies gedeeld. Instructiefilmpjes via YouTube zijn ook een voorbeeld van kennisdelen, evenals het plaatsen van referenties. Universiteiten publiceren steeds meer op het openbare internet. Zo kunnen studenten sommige colleges via het net volgen. Kennis hebben is uit, kennis delen is in. Daarnaast gaat Swolfs in op de impact van automatisering in ons dagelijks leven. We krijgen allemaal met verschillende mogelijkheden te maken die gaan over onze gezondheid. Zo is het al mogelijk dat we zelf een diagnose kunnen stellen, doordat we kunnen beschikken over allerlei meetinstrumenten. We weten al heel veel voordat we naar de dokter gaan. Hij ziet dan ook een ontwikkeling van gezondheidszorg naar gezondheidsmanagement.
Uit onderzoek blijkt dat het geaccepteerd raken van een nieuwe technologie gemiddeld 7 tot 12 jaar duurt. IT-projecten bij de overheid zullen hier dus rekening mee moeten houden. 

Ook Verbeeten verwacht een verdere toename van automatisering en robotisering van de activiteiten, ook op gebieden waarop de controller werkzaam is. Gebieden waar dit op plaats zal vinden zijn transactieprocessen, interne rapportages en perfomance-analyses. Ook op het gebied van compliance en risk management zal volgens Verbeeten verdergaande automatisering en robotisering plaatsvinden. 

Weinig oog voor doelmatigheid bij decentralisaties

Een van de innovaties in de bedrijfsvoering van de overheid die de laatste jaren heeft plaatsgevonden is het decentraliseren van taken van de centrale overheid naar de medeoverheden.
De Vijlder is van mening dat de discussie over decentralisatie en centralisatie als gevolg van de overheveling van de taken van de centrale overheid naar de gemeenten een non-discussie is.

Gradus gaat aan de hand van verschillende onderzoeken nader in op de mate van gerealiseerde doelmatigheids­winsten die beoogd waren bij de verschillende decentralisatie. Hij trekt op basis hiervan een aantal conclusies. Zo blijkt er weinig aandacht voor doelmatigheid in de evaluaties. De doelmatigheidsdiscussie geeft dan ook aanleiding tot terughoudendheid bij het ingrijpen. Een voorbeeld voor de mindere aandacht voor doelmatigheid geeft een passage uit het regeerakkoord van Rutte II: ‘De decentralisatie (van Wmo, Jeugd- en Participatiewet) moet ertoe bijdragen dat de eigen kracht, het sociale netwerk en de voorzieningen in een gemeente beter worden benut. Het accent zal steeds liggen op participatie in de samenleving.’ Doelmatigheid wordt dus verpakt in globale bewoordingen. Bij de decentralisaties richt men zich vooral op de rechtmatigheid. 

Noties bij de decentralisaties heeft Gradus voldoende: Decentralisaties kunnen leiden tot synergie (economies of scale), maar dat zal wel tijd vergen. Zoals al eerder door Swolfs gesteld, zullen acceptatie en invoering van innovaties ongeveer 7 tot 12 jaar vergen. Ook de informatievoorziening is nog lang niet op orde. Gradus pleit dan ook voor meer aandacht voor doelmatigheid. Hij is er ook voorstander van om ruimte te geven aan experimenten. Leidraad zal het uitgaan van het lerende vermogen van de organisatie moeten zijn en niet het afleggen van verantwoording. Om enige rust te krijgen in overheidsland en ruimte te geven aan de experimenten beveelt hij aan ‘voortdurende’ beleidsinterventies achterwege te laten, en de onvoorspelbaarheid en instabiliteit van de financiële middelen weg te nemen. 

De public controller en innovaties

De Vijlder is van mening dat de public controller zich primair moet richten op de opdracht om richting te geven aan de maatschappelijke uitdagingen. Denk aan de genoemde voorbeelden over de vergrijzing en de transformatie van fossiele brandstoffen naar het gebruik van duurzame energie. Heb daar oog voor als controller en ga na wat dit betekent voor de bedrijfsvoering. 

Omdat de publieke ruimte niet statisch is, dienen er zich voor de controller verschillende vraagstukken aan. Te denken valt aan: ‘Wie heeft de ordenende macht?’, ‘Is dit de klassieke overheid of komt er iets anders voor in de plaats?’, ‘Welke grenzen stellen we aan innovaties?’, ‘Wat mag nog wel en wat vinden we ethisch niet verantwoord?’ en ‘Welke verwachtingen heeft de burger van de overheid nu en in de nabije toekomst?’. 

Daarnaast hebben we over de interventies die de overheid pleegt allemaal een mening. Hoe gaat de overheid daarmee om. En dichter bij de controller: hoe gaat de overheid om met de informatie naar en van de burgers. Ook speelt hierbij de bescherming van de informatie. Kijk maar naar het rapport van de Rekenkamer Rotterdam over de informatiebeveiliging op het stadhuis van Rotterdam.
De innovaties hebben een behoorlijke invloed op de controller. Voor de eerder geschetste ontwikkelingen zal de controller oog moeten hebben. De controller zal de betekenis van deze ontwikkeling voor het systeem van sturing en beheersing moeten gaan duiden. De Vijlder verwacht dat de controller een stimulerende en proactieve rol in dit veranderproces speelt. Het vraagt om een professional met moed en een rechte rug.

De controller als professional van 2020 zal derhalve de volgende kenmerken moeten hebben:

• sociaal en intersubjectief,
• handelen volgens een eigen standaard, moreel kompas,
• om kunnen gaan met multiple discourses,
• plicht om deel te nemen aan discourses. 

De controller zal hierbij moeten erkennen dat er geen zekerheden zijn en dat hij niet moet vluchten in schijnzekerheden. Hij zal anders naar de eigen instrumenten en cijfers moeten kijken. Evalueren van het afrekenen op prestaties naar ondersteunen. De controller zal tevens een initiërende partner voor het management zijn in plaats van de controleur aan de zijlijn, die zegt dat er geen budget aanwezig is. Laat bij de personele invulling van de controllersfunctie ook andere disciplines toe.

Verbeeten geeft aan dat de positie van de controller in de loop van jaren veranderd is. Hij vindt dat de controller op alle niveaus in een organisatie werkzaam kan zijn. Echter, er is geen sprake meer van een eenduidige controller. Op verschillende niveaus worden verschillende taken uitgevoerd, die weer verschillende competenties vragen. Verbeeten geeft aan dat competenties van de financieel professional binnen de publieke sector zullen veranderen. Hij verwacht dat belangrijk zullen worden: het geven van zekerheid, betrouwbaarheid en integriteit. De financieel professional zal communicatief sterk moeten zijn en openstaan voor verandering.

Uitdagingen voor de public controller

Het moge duidelijk zijn dat de in het voorgaande geschetste ontwikkelingen gevolgen zullen hebben voor de public controller. Zo zullen de aandachtsgebieden veranderen en zich uitbreiden, maar dit geldt ook voor de rol van de controller. Is de public controller een controller die aan de zijlijn staat of als trusted advisor optreedt, als beheerder van informatie, als data-analist of als teamleider (IT, control, HR). Eigenlijk wordt van de controller verwacht dat hij op alle terreinen expert is. Kortom het schaap met vijf poten. 

Er  is werk aan de winkel om de ontwikkelingen bij te houden en de consequenties voor het controllersvak in de publieke sector te beoordelen. Vervolgens zullen de consequenties door­gevoerd moeten worden. Het vak blijft voortdurend in beweging en dat is maar goed ook. Uit reacties van de deel­nemers blijkt dat het onderwerp van het congres een schot in de roos was. Het onderwerp leeft bij de aanwezigen.

Omdat de publieke ruimte niet statisch is, dienen er zich voor de controller verschillende vraagstukken aan. Te denken valt aan:

• De machtsvraag. Is deze machtsvraag neergelegd bij de klassieke overheid met de verticale sturing via regels of komt er iets anders voor in de plaats, zoals horizontale sturing of netwerksturing? 
• Welke grenzen stellen we aan innovaties? Wat mag nog wel en wat vinden we ethisch niet verantwoord? 
• Welke verwachtingen heeft de burger van de overheid nu en in de nabije toekomst? 
• Hoe om te gaan met de informatie naar en van de burgers? Hierbij speelt ook de bescherming van de informatie en privacy een rol. 

Harrie J. de Blécourt MPC CPC RO is auditmanager bij de Auditdienst Rijk. Drs. Ed H. Jansen RA CPC MCM is organisatie­adviseur, docent en onderzoeker bij de Universiteit van Amsterdam en de Erasmus Universiteit Rotterdam.