Krimpen zonder gevolgen?

Het idee dat een overheidsorganisatie gemakkelijk met minder ambtenaren toe kan, leeft in politiek en maatschappij tamelijk breed. Maar heeft een overheid inderdaad zo veel overtollig vet dat de burger van het weg­snijden daarvan niets merkt? De Rekenkamer Rotterdam heeft onlangs een onderzoek gedaan waarin deze vraag centraal stond. Meer specifiek is de vraag gesteld of de gemeente Rotterdam er, ondanks de personele krimp in de voorgaande collegeperiode, in is geslaagd de kwaliteit van de dienstverlening op peil te houden.

De economische berichten zijn momenteel gunstig. Er is weer groei, een toenemend consumentenvertrouwen en de rijksoverheid heeft zijn financiën voor een groot deel weer op orde. Onder zulke omstandigheden is er voor overheidsorganisaties doorgaans weinig reden om zichzelf een taakstelling op te leggen en het mes in de uitgaven te zetten, zoals op het hoogtepunt van de kredietcrisis, rond 2010, vaak wel het geval was. Aan de andere kant naderen de gemeenteraadsverkiezingen van volgend jaar al snel en zullen de lokale partijen zich over enkele maanden gaan buigen over hun verkiezingsprogramma’s. Nieuwe wensen en ideeën zullen op tafel komen en daarvoor is extra geld nodig; geld dat nogal eens binnen de bestaande begroting wordt gezocht. De eigen organisatie – lees: de ambtenaren – zal daarbij als relatief grote kostenpost niet ontzien worden.

De gemeente Rotterdam is hierin geen uitzondering geweest. Geconfronteerd met de economische crisis, minder opbrengsten uit bijvoorbeeld grondexploitaties en een kleinere uitkering uit het Gemeentefonds, voelde zij zich in 2010 gedwongen tot een forse bezuiniging op het ambtelijk apparaat van € 193 mln. Daarvan moest € 93 mln. door middel van een krimp van de formatie worden gerealiseerd. Concreet betekende dit dat uiterlijk 2014 van de ongeveer 12.000 fte er 2.450 zou moeten zijn verdwenen. 

In 2014 werd door het nieuwe college van B en W een nieuwe taakstelling opgelegd, maar nu om een andere reden. Om nieuwe wensen op onder meer het gebied van veiligheid mogelijk te maken, dient voor 2018 € 40 mln. op de bedrijfsvoering te zijn bezuinigd, deels te realiseren door een extra krimp van de formatie van circa 270 fte.

Hoewel de aanleiding en omstandigheden van beide krimpoperaties verschillend zijn, komen zij in een ander belangrijk opzicht overeen: de personele krimp zou niet ten koste gaan van de kwaliteit van de publieke dienstverlening. Rotterdam is zeker niet uniek met zo’n legitimatie. Maar is de gemeente Rotterdam erin geslaagd de kwaliteit van de dienstverlening op peil te houden (zie: Rekenkamer Rotterdam, 2016)? 

Enkele methodologische uitdagingen

Om de effecten van personele krimp op de dienst­verlening te kunnen vaststellen, ligt het voor de hand om bij de organisatie­onderdelen waar krimp heeft plaatsgevonden, een vergelijking te maken tussen de kwaliteit van de dienstverlening voor en na de krimp. Als controlegroep zouden de uitkomsten kunnen worden vergeleken met de kwaliteit van de dienstverlening van een organisatieonderdeel waar geen ontslagen zijn gevallen.

Nu staat een krimp van de formatie zelden op zichzelf. Dit zal vaak gepaard gaan met organisatieveranderingen. Zo ook in Rotterdam, waar toentertijd meer dan 40 gemeentelijke diensten werden samengevoegd tot zes clusters, waarna binnen deze clusters ook weer organisatieveranderingen plaatshadden. Een eenduidige bepaling van de ontwikkeling van de formatie van een bepaald organisatieonderdeel over de periode 2008-2015 was daarmee niet mogelijk. Onderdelen waar krimp zou plaats gaan vinden, bestonden namelijk op een gegeven moment gewoon niet meer of werden verdeeld over nieuwe organisatieonderdelen. Daar komt bij dat er tevens een concernbrede herinrichting van het functiehuis had plaatsgevonden, waardoor functies als beleidsmedewerker Welzijn of toezichthouder Parkeren werden omgedoopt in algemene, weinig zeggende, functienamen als expert uitvoering A of medewerker/vakspecialist C. Niet alleen maakte dit een goede vergelijking door de tijd onmogelijk, het was daarmee ook niet mogelijk om uit de gerealiseerde krimp die functies te filteren die daadwerkelijk aan dienstverlening zijn te koppelen. Een dergelijke exercitie zou nodig zijn, omdat personele krimp immers ook plaatsvindt bij allerlei voor dit onderzoek minder relevante functiegroepen (zoals ondersteuning en management).

De uiteindelijke oplossing was het kantelen van het perspectief. Er werd niet uitgegaan van een bepaalde afdeling, maar in plaats daarvan werd een aantal producten of diensten geselecteerd, waar sprake is van rechtstreeks contact tussen de gemeente en een burger of ondernemer. Bij elk van deze producten werd gekeken hoe de formatie van ambtenaren die zich met de verlening hiervan bezighielden, zich ontwikkelde. Dit werd afgezet tegen de ontwikkeling van de kwaliteit van de desbetreffende dienstverlening. Hierover waren binnen de gemeente gegevens beschikbaar, zij het niet altijd even volledig of gemakkelijk te raadplegen. In enkele gevallen heeft de rekenkamer deze zelf uit databestanden gegenereerd of laten genereren. Dezelfde strategie werd toegepast op de dienst­verleningskanalen. 

Als kwaliteitsindicatoren werden onder meer de binnen de gemeente geldende servicenormen gebruikt. Voorbeelden ten aanzien van de dienstverleningskanalen zijn de snelheid van beantwoording van vragen, wachttijden, aantal keren doorverbinden en de snelheid van terugbellen. Voorbeelden ten aanzien van de producten zijn aantallen (gegronde) klachten en bezwaarschriften, en doorlooptijden.

Verder resteerde nog de uitdaging van het vaststellen van de causaliteit tussen eventuele krimp en de verandering in de kwaliteit van de dienstverlening. In dit onderzoek zou dat geen sinecure zijn, omdat er ook veranderingen in de externe inhuur plaatsvonden en veel dienstverleningsprocessen in toenemende mate werden gedigitaliseerd. Ook zaken als ziekteverzuim of een veranderend werkaanbod kunnen van invloed zijn op de kwaliteit van dienstverlening. Al eerder is in TPC betoogd dat in geval van rekenkameronderzoek geen exacte vaststelling van causaliteit hoeft te worden nagestreefd (Willemse, 2012). Wel is van belang dat de aannemelijkheid van alternatieve verklaringen systematisch wordt nagelopen, bijvoorbeeld in gesprekken of met aanvullende gegevens. Uiteindelijk is een eventuele uitspraak over causaliteit in termen van grote waarschijnlijkheid of aannemelijkheid zonder meer acceptabel in een politiek-bestuurlijk debat over een rekenkamerrapport.

Geen zichtbare relatie krimp en kwaliteit dienstverlening

Zoals aangegeven is de beleidshypothese dat personele krimp geen negatieve invloed heeft op de kwaliteit van de dienstverlening. Dit betekent dat er geen zichtbare samenhang zou mogen zijn tussen veranderingen in de personeelsomvang en veranderingen in de kwaliteit van de dienstverlening. De alternatieve hypothese is dat er wel zo’n samenhang bestaat: minder personeel leidt tot slechtere dienstverlening, meer personeel tot betere. In tabel 1 staat de ontwikkeling op deze indicatoren gegeven. Hierbij is niet alleen gekeken naar de inzet van eigen formatie, maar ook naar externe inhuur. 

Uit de tabel blijkt geen eenduidige relatie tussen veranderingen in personele inzet en de kwaliteit van de dienstverlening. Bij vijf producten waar de personele inzet was verminderd, was een verbetering in de kwaliteit van de dienstverlening te zien. In twee gevallen waar personele inzet was toegenomen, is de kwaliteit van de dienstverlening juist verslechterd. In drie gevallen is de kwaliteit van de dienstverlening gelijk gebleven. Kortom, voor de alternatieve hypothese hebben we geen ondersteuning kunnen vinden. Voor de beleidshypothese lijkt deze er wel te zijn. Daar waar sprake is van personele krimp, is in bijna alle gevallen de kwaliteit van de dienstverlening op zijn minst op peil gebleven.

Alternatieve verklaringen

Toch voelt deze uitkomst tamelijk contra-intuïtief. Rationeel bekeken, niet politiek, zou toch een negatief effect kunnen worden beredeneerd. De rekenkamer heeft daarom naar alternatieve verklaringen gezocht, zoals het werkaanbod, de productiviteit en digitalisering. Een toename van het werkaanbod zou bij een dalende of gelijkblijvende formatie kunnen leiden tot een slechtere dienstverlening. Dat het laatste niet is gebeurd, zou wellicht verklaard kunnen worden uit een afname van het werkaanbod. Verder zou een grotere productiviteit kunnen compenseren voor minder personeel, evenals digitalisering van dienstverleningsprocessen. Tabel 2 laat zien of deze relaties ook zijn aangetroffen. 

Voor de volledigheid is ook hier de personele krimp weer­gegeven en zoals eerder aangegeven, er is geen zichtbare relatie met de kwaliteit van de dienstverlening. Dat deze niettemin voor het grootste deel op peil is gebleven, lijkt inderdaad door de andere factoren te kunnen worden verklaard, zij het dat de aard van deze invloed per kanaal en product verschilt. 

Zo hebben veranderingen in het werkaanbod inderdaad – op enige momenten – effect gehad op de kwaliteit van de dienstverlening. Bij enkele producten is de kwaliteit van de dienstverlening verminderd door een toenemend werkaanbod, wat niet werd gecompenseerd door extra personeel. Het toegenomen werkaanbod was evenwel telkens tijdelijk, waardoor over de gehele onderzochte periode de kwaliteit van de dienstverlening per saldo op zijn minst gelijk bleef. In één geval, de omgevingsvergunning, was er sprake van een afgenomen werkaanbod (vermoedelijk een gevolg van de economische crisis). Hoewel de omvang van de personele capaciteit voor deze vergunningen was teruggebracht, is aannemelijk dat het verminderde werkaanbod in dit geval een positief effect op de dienstverlening heeft gehad. De complexiteit van de vergunningen (naar verhouding minder grote bouwprojecten, meer kleinere particuliere aanvragen) was minder, zodat met de resterende formatie de afhandeling toch sneller kon verlopen.

Dit brengt ons tot een tweede factor, namelijk productiviteit. Bij verschillende producten is deze in de onderzochte periode toegenomen, dat wil zeggen dat er per inzet fte meer producten zijn geleverd. Eventuele gevolgen van een krimp in de formatie voor de dienstverlening zullen hiermee zijn gecompenseerd. Echter, ook de veranderingen in productiviteit staan niet op zichzelf. Voor de producten parkeer- en omgevingsvergunning zijn gelijktijdig met de formatieve krimp veel stappen in het proces van aanvragen en toekennen in grote mate gedigitaliseerd. Hierdoor zijn doorlooptijden aanzienlijk bekort, wat weer een grotere workload mogelijk maakt. 

In één onderzocht geval, de afhandeling van aanvragen voor kwijtschelding van enkele gemeentelijke belastingen, is de toename van de kwaliteit van de dienstverlening, ondanks de personele krimp, toe te rekenen aan een grotere productiviteit, maar niet onder de conditie van digitalisering. In dit geval is de verminderde personele inzet opgevangen door een andere wijze van toetsen. Waar voorheen elke aanvraag op juistheid werd beoordeeld, werd in het vervolg alleen nog steekproefsgewijs gecontroleerd. Dit leidde tot veel automatische toekenningen van kwijtschelding, ook al zou dat onterecht zijn. De dienstverlening is in termen van doorlooptijd en klant­tevredenheid dan wel verbeterd, in termen van rechtmatigheid is er eerder een verslechtering. Juist vanwege de mogelijke onrechtmatige toewijzingen had de accountant grote problemen met deze werkwijze en deze is dan ook stopgezet. Niettemin laat dit voorbeeld zien dat forse personele krimp tot compenserende mechanismen kan leiden, waar onbedoeld perverse effecten vanuit kunnen gaan.

Schadelijke neveneffecten

Het ‘soepeler’ in behandeling nemen van aanvragen door burgers, ten koste van de rechtmatigheid van de dienstverlening hoeft niet het enige schadelijke effect van grootschalige personele krimp te zijn. Het onderzoek heeft ook aanwijzingen voor negatieve effecten op de interne organisatie opgeleverd. Onderbouwende gegevens bleken niet altijd even hard en compleet, maar wezen wel een bepaalde richting op die ook goed inhoudelijk zijn te beredeneren. Het gaat hier om negatieve gevolgen voor de medewerkerstevredenheid en het ziekteverzuim. 

Het is namelijk geenszins uit te sluiten dat de toegenomen productiviteit ook een gevolg is van ambtenaren die harder zijn gaan werken. Gegevens hierover waren niet voorhanden, maar wel enige cijfers over medewerkerstevredenheid en ziekteverzuim. Negatieve ontwikkelingen op deze indicatoren zouden een gevolg kunnen zijn van een (te) hoge werkdruk. In Rotterdam is het concernbrede gemiddelde ziekteverzuim gestegen van 6,2% in 2009 naar 6,8% in 2015. De concernbrede medewerkerstevredenheid is gedaald van een 7,2 in 2009 naar een 6,8 in 2015. Deze ontwikkeling was ook zichtbaar in de meeste afdelingen die voor de onderzochte producten verantwoordelijk waren. De verschillen zijn weliswaar niet altijd even groot, maar wijzen wel telkens in dezelfde richting.

Nu hoeft overigens een toenemend ziekteverzuim en een dalende tevredenheid bij medewerkers niet per se enkel een direct gevolg te zijn van minder ambtenaren. De grootschalige reorganisaties en het daarmee gepaard gaande geschuif met medewerkers kan veel druk en onzekerheid bij ambtenaren opleveren. Personele krimp en reorganisaties kunnen evenwel vaak niet los van elkaar worden gezien.

Tot slot

Wat betekenen deze uitkomsten nu in bredere zin? In de eerste plaats wordt het politieke adagium ‘meer doen met minder’ niet gefalsificeerd. Uitgaande van de kwaliteit van de dienstverlening blijkt er inderdaad voldoende vet in een organisatie te kunnen zitten om in te snijden. Maar, politici en bestuurders moeten dit niet als aansporing beschouwen om zonder meer enthousiast (verder) te gaan snijden. Tegenover personele krimp dienen compenserende maatregelen te staan, zoals digitalisering of een hogere productiviteit. Bovendien zijn er grenzen aan wat een organisatie aan inkrimpingen kan opvangen. De burger zal op korte termijn weinig van ontevreden of zieke gemeenteambtenaren merken. Op de langere termijn zou dit echter wel de kwaliteit van dienst­verlening en meer in het algemeen de kwaliteit van het lokaal openbaar bestuur kunnen raken. In dat geval keert de wal het schip en merken burgers alsnog de gevolgen van een kleiner overheidsapparaat. 

Dr. Rolf Willemse is teammanager bij de Rekenkamer Rotterdam. Drs. Laurens Wijmenga is onderzoeker bij de Rekenkamer Rotterdam .

Literatuur
•  Rekenkamer Rotterdam (2016), ‘Geen krimp gegeven. Effecten personele krimp op kwaliteit dienstverlening’, rapport (www.rekenkamer.rotterdam.nl).
•  Willemse, R. (2012), ‘Gebrek aan effectiviteitsonderzoek door rekenkamers’, TPC, jrg. 10 nr. 2, pp. 15-19.