Gemeentefinanciën als struikelblok

In 2016 traden 116 wethouders tussentijds af vanwege coalitiebreuken, bestuursstijl of integriteit. Daarbovenop traden 75 wethouders vrijwillig terug om andere redenen. Is dat politiek ‘gedoe’ of gaathet om de inhoud van de portefeuille? We keken voor een mogelijk antwoord op deze vraag naar vijf wethouders van Financiën die tussentijds aftraden en zagen dat de portefeuille inderdaad een rol speelt.

Voor 191 van de bijna 1.500 wethouders was 2016 een zwart jaar; zij traden terug om politieke of niet-politieke redenen (Bouwmans, 2017). In de literatuur is er al geruime tijd aandacht voor het tussentijds terugtreden van wethouders en burgemeesters. De belangstelling gaat dan ook naar mogelijkheden om dat tussentijds terugtreden door bijvoorbeeld betere werving en professionalisering te verminderen. Dit is actueel omdat er in 2018 weer gemeenteraadsverkiezingen zijn (Tops, Korsten & Schalken, 1994; Blokdijk, 2016; Vuijk, 2016). 

Achtergrond voor terugtreden

In de Bestuurskunde wordt er een verband gelegd tussen problemen die de wethouder heeft in diens relatie met de raad en in diens samenwerking met de andere leden van het college. Bovendien wordt er aandacht gevraagd voor risicovolle bestuursstijlen en integriteitskwesties die eveneens aanleiding kunnen geven tot tussentijds vertrek. Daarnaast zijn er nog de persoonlijke redenen voor tussentijds terugtreden, zoals een andere baan, gezondheid of overlijden (Castenmiller et al., 2010; Aardema et al., 2011; Herweijer & Lunsing, 2016). Het valt op dat er in de onderzoeksliteratuur geen relatie wordt gelegd met specifieke problemen in de portefeuille van een wethouder zelf. 

Een tussentijds terugtreden zou in het geval van een wethouder Financiën goed kunnen samenhangen met tegenvallers in de jaarrekening of een niet sluitende begroting. Ook het verlies aan vertrouwen dat de financiële portefeuillehouder in het college ontmoet, zou samen kunnen hangen met een gebrek aan overeenstemming over de toegestane uitgaven van de andere collegeleden. Tegen deze achtergrond is het interessant om te weten in hoeverre bij het tussentijdse terugtreden van wethouders van Financiën problemen rond de begroting of de jaarrekening en het gebrek aan overeenstemming over bepaalde uitgaven mogelijk de achtergrond van het tussentijds terugtreden vormen. 

In dit artikel bespreken we enkele achtergronden van het tussentijds terugtreden van wethouders van Financiën. We selecteerden vijf cases waar de wethouder van Financiën sinds de decentralisaties van 2015 tussentijds is teruggetreden. We staan stil bij de aanleiding van deze tussentijdse terugtred en we bezien of de terugtred het gevolg was van een conflict met de raad dan wel een onenigheid binnen het bestuurscollege. Maar voorafgaand aan deze feitelijke beschrijving staan we stil bij de regeling van het tussentijds ontslag van de wethouder. Tot besluit bespreek ik – deels speculatief, gelet op de kleine aantallen – drie factoren die op de achtergrond een rol zouden kunnen spelen: de invloed van het financieel toezicht, de vermenging van het financiële toezicht van de provincie met het herindelingsbeleid en de regeling van het wachtgeld. We ronden af met enkele praktische beleidsimplicaties. 

Formeel kader van ontslag

Tussentijds ontslag van wethouders is geregeld in de Gemeentewet. De wethouder mag volgens artikel 43 altijd zelf ontslag nemen. Maar als de raad het vertrouwen heeft opgezegd, moet de wethouder volgens artikel 49 onmiddellijk ontslag nemen. Als de wethouder niet zelf ontslag neemt, kan de raad een ontslagbesluit nemen. Tegen dat ontslagbesluit is volgens artikel 50 geen beroep op de rechter mogelijk.

De bestuurder ontleent zijn gezag aan het vertrouwen van de volksvertegenwoordigers die hem benoemen. Als dat vertrouwen van de volksvertegenwoordigers in de bestuurder er niet meer is, dan moet de bestuurder terugtreden. Deze vertrouwensregel zit er in Nederland diep in, waardoor een Nederlandse bestuurder vaak al ontslag neemt, als verlies van vertrouwen wordt verwacht. 

In de meeste gevallen is het inmiddels de praktijk dat een wethouder die vermoedt dat het vertrouwen opgezegd gaat worden, onmiddellijk opstapt. De wethouder houdt in dat geval ‘de eer aan zichzelf’. In de vijf onderzochte cases is dit het geval. De wethouders in de vijf cases namen allen zelf ontslag, er was juridisch gezien geen ontslagbesluit nodig. Een wethouder kan relatief makkelijk ontslag nemen, omdat de wachtgeldregeling de persoonlijke financiële gevolgen dempt (Kouki, 2016). Men kan hier natuurlijk opmerken dat er een grijs gebied is. Want hoe beoordeel je een wethouder die zegt te vertrekken om meer tijd aan zijn gezin te besteden, maar waarbij vlak na zijn vertrek onverwacht een groot financieel debacle aan het licht komt? Hoe vrijwillig was dat vertrek dan? Of was er eigenlijk toch een relatie met het gevoerde beleid en had de raad de wethouder daarop willen aanspreken als ze het tijdig had geweten?

De casuïstiek van tussentijds terugtreden

In deze paragraaf bespreken we vijf recente gevallen waarin een wethouder van Financiën voortijdig is teruggetreden. 

1 Voorschoten

In Voorschoten nam de wethouder van Financiën op 14 november 2016 onverwacht ontslag vanwege zijn leeftijd. Bekend was wel dat Voorschoten er financieel niet goed voor stond. De wethouder sprak bij zijn vertrek woorden als: ‘Er blijft geld over’, maar ook: ‘Het licht staat op oranje’. Maar in december 2016, vlak na zijn afscheid in de raad werd bekend dat Voorschoten door de Provincie Zuid-Holland onder preventief toezicht werd geplaatst. Het licht stond zo bezien naar het oordeel van de provinciale toezichthouder niet op oranje, maar op rood. 

2 Wassenaar

In Wassenaar nam de wethouder van Financiën op 22 april 2016 onverwacht ontslag, omdat, zo liet zij weten, zij ‘moeite had gekregen met de bestuurscultuur waarin nieuwe initiatieven geen kans kregen’. Een eufemisme voor het niet kunnen vinden van politieke steun binnen het college voor het te voeren beleid. Wassenaar is financieel gezond en de vertrokken wethouder werd door haar partij geruisloos vervangen. Maar in december vertrok ineens, tegen zijn zin, de burgemeester. Na de ambtelijke fusie met Voorschoten lijkt er nu zelfs een gedwongen herindeling aan te komen. 

3 Haren

Haren heeft weliswaar relatief hoge schulden, maar voerde met succes een stringent begrotingsbeleid. Toch nam de wethouder van Financiën op 11 juni 2016 ontsla vanwege een politiek verschil van mening binnen het bestuurscollege over een voorgenomen herindeling. In Haren was de partij van de wethouder ineens vóór een herindeling met Groningen, een standpunt dat in strijd was met het coalitieakkoord. De wethouder anticipeerde op een naderend verlies van vertrouwen. De vertrokken wethouder en haar partij werden in de coalitie geruisloos vervangen. Na het ontslag van de wethouder van Financiën besloot de Provincie Groningen de herindelingsprocedure van Haren met de gemeenten Groningen en Ten Boer tegen de wil van de raadsmeerderheid in Haren door te zetten, en startte zij de procedure op grond van artikel 8 Wet Algemene regels herindeling (Arhi).

4 Almelo

In Almelo nam de wethouder van Financiën na het afstemmen van de programmabegroting 2016 op 13 november 2015 ontslag. De begroting werd afgestemd, omdat er kritische informatie van de provinciaal toezichthouder was achter­gehouden en omdat de raad meer wilde bezuinigen dan het college had afgesproken met de toezichthouder. Als een meerderheid tegen de begroting stemt dan staat dat gelijk aan een motie van wantrouwen. Almelo heeft hoge schulden en had al eerder de aandacht van de provincie Overijssel getrokken. In december 2015 plaatste de provincie Overijssel Almelo onder preventief toezicht, maar dat was geen verrassing, een situatie die inmiddels ook voor 2017 verlengd is. 

5 Achtkarspelen

In Achtkarspelen nam de wethouder van Financiën op 14 juli 2016 ontslag. De wethouder verschilde met de andere leden van het gemeentebestuur van mening over de herverdeling van een overschot in het sociaal domein. De wethouder vond dat een overschot in het taakveld sociaal domein niet op een ander terrein mocht worden besteed. Na een motie van wantrouwen viel het college. De afgetreden wethouder van Financiën keerde na de herformatie terug, echter zonder de portefeuille Financiën, en er volgden extra maatregelen om de financiële problemen onder controle te krijgen. Overigens bracht de terugkeer de wethouder weinig soelaas, want in het najaar van 2016 nam ze opnieuw ontslag. Maar nu definitief, vanwege de bestuurscultuur. Opvallend is dat uit de inventarisatie van Binnenlands Bestuur over 2016 naar voren kwam dat tussentijds terugtreden van wethouders naar aanleiding van politieke conflicten over middelen in het sociaal domein – alleen in Achtkarspelen en Gouda – eerder uitzondering dan regel zijn.

In de onderstaande tabel worden de vijf cases onderling vergeleken. 

Deze inventarisatie laat zien dat alle vijf wethouders Financiën zelf ontslag hebben genomen. Geen van hen werd door de raad door middel van een ontslagbesluit ontslagen. 

Net als in eerder onderzoek constateren we dat de conflicten zich zowel voordoen in de vertrouwensrelatie met de raad (drie keer), als in de collegiale samenwerkingsrelatie met de andere collegeleden. Dit beeld zien we ook in de inventarisatie in Binnenlands Bestuur van de achtergronden van de terugtredende wethouders in 2016. 

Over het algemeen is het regulerende motief in de vijf cases dat de gemeenteraad geen tegenvallers wil zien en als die tegenvallers er toch zijn dat raadsleden dat al veel eerder hadden willen weten. In het collegiale verkeer liggen de verhoudingen wat anders. De collega-bestuurders willen graag meer uitgeven (zoals het geval was in Achtkarspelen, dit ten laste van de reservepositie die werd opgebouwd ten behoeve van uitgaven in het sociale domein) of wilden graag alles bij het oude houden (zoals het geval was in Wassenaar). In al deze vijf gevallen was er een inhoudelijke samenhang met de portefeuille waarvoor de wethouder van Financiën de verantwoordelijkheid nam.

Drie achtergrondfactoren

Een wethouder van Financiën heeft te maken met drie in de Gemeentewet voorgeschreven vormen van toezicht: met interne controle door de gemeentelijke administratieve organisatie, met horizontaal toezicht door de gemeenteraad en met verticaal toezicht door de provincie met daarboven het ministerie van Binnenlandse Zaken. De wethouder van Financiën is politiek verantwoordelijk voor de inrichting en werking van de gemeentelijke administratieve organisatie, maar wordt daar in de vijf cases niet op aangesproken. Er is wel een ander illustrerend voorbeeld. In 2013 keerde de Belastingdienst van Amsterdam door technische en menselijke fouten onterecht 188 miljoen euro aan woonkostenbijdrage uit, maar een motie van wantrouwen tegen de wethouder van Financiën kreeg nauwelijks steun en de wethouder kon gewoon aanblijven. 

Het valt op dat het provinciaal bestuur in drie van de vijf gevallen een actieve rol speelt. De provincie oefent het financiële toezicht uit op de evenwichtigheid en tijdigheid van de gemeentelijke programmabegroting. Bij dat oordeel wordt ook rekening gehouden met afzonderlijke risico’s die zich zouden kunnen voordoen. Een complicatie is dat de provincie niet alleen financieel toezicht houdt op de begroting en met haar oordeel de primaire controleur, de gemeenteraad, van advies dient. De provincie heeft ook een andere pet op en adviseert aan de minister van Binnenlandse Zaken over gewenste gemeentelijke schaalvergroting. In het geval van Haren en wellicht ook dat van Voorschoten en Wassenaar dreigen beide zaken door elkaar heen te lopen.

Het karakter van het wethoudersontslag heeft geen invloed op de toegang tot wachtgeld. De rechtspositionele voorzieningen zijn ondanks recente versoberingen in ons land beter dan in de ons omringende landen (Kouki, 2016, pp. 12, 18, 97, 98). De vijf aangehaalde wethouders van Financiën konden zelf vrijwillig ontslag nemen zonder persoonlijk in de problemen te komen.

Beleidsimplicaties

Wanneer we deze kleine steekproef van vijf gevallen bekijken, valt het op dat geen van de wethouders door de raad ontslagen werd. We zien dat drie wethouders op eigen initiatief ontslag namen en dat twee wethouders na een motie van wantrouwen ontslag namen. Dat betekent dat de vertrouwensregel goed werkt en dat wethouders zelf terugtreden als de raad het vertrouwen in de wethouders verliest. We veronderstellen wel dat de wachtgeldregeling hier een positieve achtergrondfactor is. 

Bij het zoeken naar achtergronden van tussentijds vertrekkende wethouders is er vooral aandacht voor de relaties met de raad en de relaties in het college. Daarbij wordt in het bijzonder gekeken naar bestuursstijl, integriteit en persoonlijke redenen. Maar er kan dus meer spelen. Daarvoor moeten we verder kijken. 

Bij alle vijf cases zien we een verband tussen het tussentijds terugtreden en de financiële portefeuille. We zien in Almelo en Achtkarspelen dat de gemeenteraad bij financiële problemen niet het college, maar de wethouder van Financiën ter verantwoording roept. Maar de raad spreekt de wethouder dan enkel aan op concrete financiële problemen, want bijvoorbeeld de inrichting van de administratieve organisatie blijft in de vijf cases onbesproken. Het zou beter zijn als de gemeenteraad alle aspecten van de portefeuille Financiën integraal zou beoordelen. 

Als een wethouder op eigen initiatief ontslag neemt, kunnen er ‘lijken uit de kast’ komen. In Voorschoten nam de wethouder van Financiën om persoonlijke redenen ontslag, maar nog geen maand later bleek de gemeente er financieel een stuk slechter voor te staan dan de raad dacht. In Haren drukt de provincie een gemeentelijke herindeling door. In Wassenaar werd een half jaar na het vertrek van de wethouder de burgemeester gedwongen te vertrekken en dreigt mogelijk een gedwongen herindeling met Voorschoten. Dus ook bij ogenschijnlijk volstrekt vrijwillig ontslag van de wethouder doet de gemeenteraad er goed aan het gevoerde financiële beleid nog eens integraal en kritisch tegen het licht te houden om verrassingen achteraf te voorkomen.

Het valt bijvoorbeeld ook op dat het oordeel van de provinciale toezichthouder om de gemeente onder preventief toezicht te plaatsen in twee cases als een verrassing komt. In Haren is er de verrassing dat dat oordeel van de provinciale toezichthouder zo negatief uitvalt, dat een herindeling noodzakelijk wordt geacht en doorgezet wordt. In Voorschoten is het provinciale oordeel ook verrassend. In Almelo had de wethouder de raad niet geïnformeerd over het overleg met de provinciale toezichthouder. De wethouder van Financiën doet er verstandig aan de raad actief te informeren over de besprekingen met de provinciale toezichthouder. 

Het valt op dat de provincie soms de rol van financieel toezichthouder vermengt met een politieke ambitie tot herindelen. Ondanks dat de wethouder van Financiën van Haren met een stringent begrotingsbeleid de gemeentelijke schulden verlaagde, krijgt Haren van de toezichthouder een onvoldoende en drukt het provinciebestuur een herindeling door. De provincie doet er voor de eigen geloofwaardigheid beter aan de politieke en toezichthoudende petten te scheiden. Misschien ligt hier ook een taak voor de wetgever. 

Tot slot

Vijf wethouders van Financiën treden tussentijds terug. Om er iets van te leren wordt vooral gekeken naar de relatie met de raad en naar de relaties in het college, maar als we beter kijken dan zien we dat het ontbreken van politieke overeenstemming over bepaalde uitgaven een rol speelt. Ook zien we dat onderdelen van de portefeuille, zoals de inrichting van de administratieve organisatie, niet besproken worden. Ten slotte zien we dat provinciaal toezicht, herindelingsdruk en de wachtgeldregeling invloed uitoefenen. 

Drs. Ronald Vuijk is verbonden aan het VVD-opleidingsinstituut de Haya van Someren­stichting en is lid van de Tweede Kamer. Hij schreef dit artikel als bestuurskundige en als promovendus bij prof. dr. Michiel Herweijer bij de vakgroep Bestuurskunde van de Radboud Universiteit. De auteur bereidt een proefschrift voor over de bestuurderskracht van de wethouder.

Literatuur
• Aardema, H., Korsten, A.F.A., Riezebos, K. & Dam, M. van (2011), ‘De vallende wethouder. Een onderzoek naar de vertrekredenen van onvrijwillig teruggetreden wethouders in de periode 2006-2010’, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
• Blokdijk, G.M.M. (2016), ‘Van intern toezicht, overheidstoezicht en burgerbreed toezicht’, TPC, 14 september 2016. Geopend: 23 januari 2017 (/archief/van-intern-toezicht-overheidstoezicht-en-burgerbreedtoezicht).
• Bouwmans, H. (2017), ‘Wethoudersonderzoek 2016, Recordaantal coalitiebreuken’, Binnenlands Bestuur, 13 januari 2017, pp 14-15, 48-53.
• Castenmiller, P., Dam, M.J.E.M. van, Damen, N., & Emans, D. (2010), ‘Terugtredende Wethouders. Trendanalyse en redenen voor het verlaten van het ambt’, Stichting Decentraal Bestuur.
• Herweijer, M. & Lunsing, J. (2016), ‘Politieke fragmentatie in Nederlandse gemeenten’, Bestuurswetenschappen, (70) 1. 
• Kouki, K. (2016), Een vergelijking van rechtspositionele regelingen voor lokale ambtsdragers in Nederland, Vlaanderen en Nedersaksen, Nijmegen: Radboud Universiteit, vakgroep bestuurskunde.
• Tops, P.W., Korsten, A.F.A., & Schalken, C.A.T. (1994), De wethouder. Positie en functioneren in een veranderend bestuur, Den Haag: VUGA.
• Vuijk, R. (2016), ‘Gezocht: capabele wethouder van Financiën’, 26 juni 2016. Geopend: 23 januari 2017 (https://www.bngbank.nl/bg/Pages/2016-6-Gezocht-capabele-wethouder-van-financiën.aspx).