Control en order

Hoe kunnen we in control komen vanuit een situatie van disorder en wat is de toegevoegde waarde van de controller hierbij? En is het altijd mogelijk of zelfs wenselijk om volledig ‘in control’ te zijn? Deze vragen stonden centraal tijdens het lustrumcongres van de opleiding tot Certified Public Controller van de Vrije Universiteit Amsterdam op 16 november jl.*

* De auteurs bedanken Marleen Stieger voor haar commentaar op een eerdere versie.

Na een woord van welkom door Gerda van Dijk (directeur van het Zijlstra Center) gaf Tjerk Budding (opleidingsdirecteur CPC) aan dat het tijd is voor een grondige herbezinning over hoe we met control en order omgaan en wat daarin mogelijk én wenselijk is. Hij stelde dat de vele maatschappelijke vraagstukken die zich voordoen niet zitten te wachten op een overheid en een maatschappelijk middenveld die dichtgeregeld en verstard zijn, maar die – als het even kan – situationeel inspelen op behoeften die er zijn. Tegelijkertijd wordt van de overheid en het maatschappelijk middenveld verwacht dat zij betrouwbaar zijn, en gelijke gevallen gelijk behandelen. Dat vraagt om dynamische control, aldus Budding, maar ook om een basis die op orde is, zowel op het vlak van instrumenten als kennis en vaardigheden van medewerkers en managers. 

Basis op orde

Dat niet voorbij kan worden gegaan aan ‘de basis op orde’ bleek uit de bijdrage van Udo Kock, wethouder Financiën en Economie van de gemeente Amsterdam. Bij zijn start als wethouder in 2014 trof hij een organisatie aan waarin dit niet het geval was. De sturing op financiën was lange tijd verwaarloosd. In de media verschenen regelmatig berichten over de financiële functie, zoals over de problemen bij de Directie Middelen en Control en de onterechte uitbetaling van de woonkosten­bijdrage van 188 miljoen door de gemeentelijke Belastingdienst. In 2014 startte Kock een omvangrijk verbeterprogramma. Onderdeel hiervan waren nieuwe begrotings­regels, de hervorming van de Dienst Middelen en Control, het opschonen en reduceren van de maar liefst 320 reserves en voorzieningen, en het samenvoegen van 44 administraties, met allemaal eigen werkwijze en indeling naar één centrale concern­administratie. Ook bestuurlijk werden er veranderingen doorgevoerd: in plaats van meerdere verdeelmomenten werd overgestapt naar het hanteren van slechts één verdeelmoment in de P&C-cyclus voor college en raad. Kock merkte met een lach op: ‘Eén moment per jaar is genoeg voor politici om over geld te praten.’ In 2014 is ook een begin gemaakt met de hervorming van het bestuurlijk stelsel; met de instelling van bestuurs­commissies en het opheffen van de bestaande stads­deelraden. Tegelijkertijd vond een grote gemeentelijke reorganisatie plaats waarin Resultaat Verantwoordelijke Eenheden (rve’s) werden gevormd.

Eind 2014 besluit de gemeenteraad een raadsenquête uit te voeren naar de Amsterdamse financiën in de periode 2002-2014, het zwaarste middel dat de raad kan inzetten. Doel van de enquête was de oorzaken van de huidige financiële situatie te onderzoeken en aanbevelingen voor de toekomst te formuleren. Het onderzoek bestond uit 37 openbare verhoren, 46 besloten verhoren en 65 interviews. De conclusie was dat er vanuit de politiek een gebrek aan aandacht was voor de financiële functie en dat het onduidelijk was wie waarvoor verantwoordelijk kon worden gehouden. Daarnaast speelden de versnippering in de gemeentelijke organisatie en vrij­blijvendheid in het nakomen van afspraken een rol. 

Naar aanleiding van de enquête is vervolgens het verbeter­programma ‘Financiën op orde’ opgezet, waarin de al in­gezette verbeteringen samenkomen met de uitvoering van de aanbevelingen van de enquête. Men koos daarin voor vijf speerpunten: 1. Organisatie op orde, inclusief taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, 2. Financiële administratie op orde, 3. Opzet, bestaan en werking AO/IC (financieel kritische processen) op orde, 4. Financiële informatievoorziening op orde en 5. Stimuleren gewenst gedrag en een lerende organisatie. Dit alles vanuit de achterliggende gedachte dat ‘het in control zijn en het sturen op geld het sturen op de maatschappelijke doelen veel makkelijker en sneller maakt.’, aldus Kock. Voor de toekomst geeft de wethouder aan dat er vanuit de gemeente veel aandacht is voor nieuwe ontwikkelingen als blockchain en open data. Ondertussen is de gemeente continu op zoek naar goede medewerkers binnen de financiële functie: ‘er is een permanente vacature voor goede controllers’. 

Van beheer op orde naar investeren

Ook bij het ministerie van Defensie waren aanzienlijke verbeteracties nodig om de (financiële) basis op orde te krijgen. Petra Lugtenburg (directeur Financiën en Control) schetste de situatie in 2011. Het ministerie staat onder verscherpt voorafgaand toezicht. De Algemene Rekenkamer constateert twee tot drie keer zo veel onvolkomenheden in het financieel beheer bij Defensie in vergelijking tot andere ministeries. Lugtenburg beschreef de situatie van toen als ‘structurele on­balans tussen ambitie, geld en organisatie’. In diezelfde periode is de omvang van de financiële functie gehalveerd van bijna 1471 fte in 2009 naar 720 fte in 2017, onder andere als gevolg van de taakstelling en de vorming van de Auditdienst Rijk (ADR). Mede gezien de urgentie bood de situatie naast een flinke uitdaging ook een kans, stelde Lugtenburg. De situatie was aanleiding om een grootschalig verbeter­programma te starten, gericht op financiële duurzaamheid en meer structureel evenwicht tussen doelstellingen, capaciteiten, activiteiten en middelen. 

In de jaren na 2011 heeft Defensie onder andere ingezet op het verbeteren van de kwaliteit van de ramingen, het structureel aandacht vragen voor risico’s en risicoweging, het verkrijgen van betere stuurinformatie, het expliciteren van kosten en baten van verschillende alternatieven voor investeringen (wat leidde tot transparantere en betere besluitvorming), de centralisatie van kennis en kunde en het vereenvoudigen en uniformeren van processen. Uiteindelijk heeft dit ertoe geleid dat het aantal onvolkomenheden in het financieel beheer snel is verminderd en zelfs tot nul is gedaald in 2016.

Inmiddels is sprake van hele nieuwe uitdagingen. Er is de komende jaren ruimte om te investeren. Het gaat om structureel 1,5 miljard extra op een totaalbudget van 8 miljard. Deze situatie is van een totaal andere orde, maar kent evengoed grote uitdagingen. Lugtenburg: ‘Het afbouwen van de organisatie ging snel de afgelopen jaren, maar het opbouwen van de organisatie vergt wellicht langere tijd’. Deze lange tijdsfactor is onder meer een issue bij het doen van investeringen. Er wordt geopereerd in een onvolkomen markt met vele uitdagingen en diverse economische belangen. De markt is niet transparant qua producten en prijzen, er is vaak sprake van monopolieposities en om redenen van veiligheid is alertheid geboden van wie er wordt gekocht. Van het project ‘Vervanging F16’ heeft het ministerie geleerd om kosten-batenanalyses consequent toe te passen en bij risicovolle projecten grote risicomarges en ruimte in te bouwen om indien noodzakelijk uit een project te kunnen stappen. Daarnaast is er druk om de krijgsmacht zo snel mogelijk op orde te krijgen na jaren van bezuinigingen en reorganisaties. 

Lugtenburg benoemde een aantal succesfactoren. Ten eerste is verwachtingenmanagement cruciaal, onder andere richting de politiek. Beseft moet worden dat investeren tijd kost. Belangrijk is om vast te houden aan het plan. Ten tweede is samenwerking met externe partijen van belang omdat ‘vreemde ogen dwingen’. Ten derde is intern verbeterde samenwerking tussen de lines of defense belangrijk geweest. Er moet steeds voor het voetlicht worden gebracht dat rechtmatigheid onder meer bedoeld is om de doelmatigheid van de besteding van de middelen te borgen. Het moet niet als een afruil worden gezien. En last, but not least, benoemde Petra Lugtenburg dat een vroegtijdige betrokkenheid van control noodzakelijk is om verassingen te voorkomen. Dit vraagt om gedrag en cultuur die daarop gericht is.

Van crisis naar betere tijden

Hanneke Schuiling ging in haar bijdrage verder in op de gedrags- en cultuurelementen. Ze startte haar bijdrage met een verwijzing naar Jelle Zijlstra – minister van Economische Zaken en Financiën (1952-1963), een van de oprichters van de economische faculteit op de VU en naamgever van het Zijlstra Center. Ze schetste de ontwikkelingen in de periode van 2008-2015, een periode die zich kenmerkt door grote tekorten en bezuinigingen, onder als gevolg van de financieel economische crisis. Hanneke Schuiling gaf aan dat de rol van de controller relatief overzichtelijk was in die periode. Er moest fors bezuinigd worden, de bottom line was dat er geen geld was. Daarmee was de in te nemen speelruimte voor de controller in die periode beperkt. De controller werd (daarom) vaak ervaren als dwars en betweterig. 

Hanneke Schuiling observeert een aanzienlijke verandering in de rol van de public controller sinds die tijd. Er is tegenwoordig meer aandacht voor maatschappelijk rendement en ruimte voor inhoudelijke verdieping gekomen. De controller is veel meer gesprekspartner geworden. Van de controller wordt veel meer verwacht: ‘Drie keer nee is niet voldoende’. Ze pleit voor meer aandacht voor ‘soft controls, een ferme zachtheid en een rechte rug’.

Meer dan basis op orde

De sprekers onderschreven alle drie het belang van ‘de basis op orde’. In de eerste plaats wordt daarmee bedoeld dat de financiële administratie en financiële instrumenten op een zeker niveau zijn. Het werken met 44 administraties is simpelweg geen adequaat uitgangspunt voor goed financieel beheer. Voor het doen van grote investeringen is het van belang om technieken te gebruiken die een goed inzicht geven in de financiële en niet-financiële consequenties van investeringsbeslissingen. Maar voor een goed financieel beheer is meer nodig. Het gaat vooral om de mensen. Zo moet het voor de verschillende actoren (medewerkers, managers en politici) binnen de organisatie helder zijn welke verantwoordelijkheden en bevoegdheden zij hebben en hoe ze daar invulling aan geven. In dat kader werd door de sprekers ook benadrukt dat de controller vroegtijdig zou moeten worden betrokken. Daarnaast is het van belang dat medewerkers en managers goed geëquipeerd moeten zijn voor hun functie. Dan kun je toewerken naar een situatie waarin de functie van controller steeds meer die van strategisch gesprekspartner wordt. De hedendaagse controller beschikt over een stevige portie bedrijfseconomische kennis, weet hoe het politiek-bestuurlijke en organistische stelsel functioneert en beschikt over de persoonlijke vaardigheden die hem of haar in staat stellen om de organisatie te ondersteunen in het bereiken van de maatschappelijke doelstellingen. De roep om controllers die dit combineren is al jaren aanwezig. Onderzoek laat zien dat de rol van de controller zich ook daadwerkelijk verbreedt (Dijkman, Budding, Schoute en De With, 2017). Dit vraagt in de praktijk van controllers, managers en politici een visie en regelmatige reflectie op de taken, meerwaarde en positionering van de controller. 

Dr. G.T. Budding is opleidingsdirecteur van de postdoctorale opleiding tot Certified Public Controller (CPC). C. van der Klooster MA CPC is docent en onderzoeker bij het Zijlstra Center for Public Control, Governance and Leadership.

Literatuur

•  Dijkman, A., Budding, G.T., Schoute, M.& With, E. de (2017), ‘Het takenpakket van de public controller – Enkele uitkomsten van een enquête-onderzoek’, TPC, 15 (6), pp. 20-25