Netwerkuitdagingen voor de public auditor

Op het symposium van de Stichting KADO bogen twaalf experts zich over deze nieuwe uitdagingen.*

* Voor dit artikel is gebruik gemaakt van de presentaties van het symposium ‘Public auditing in de netwerksamenleving’ van 14 september 2017, georganiseerd door de Stichting KADO in het Provinciehuis van Utrecht. Deze presentaties zijn te downloaden vanaf www.stichtingkado.nl. De auteur bedankt dhr. Arie Molenkamp voor zijn hulp bij dit artikel.

De Nederlandse School voor Openbaar Bestuur onderscheidt vier manieren van overheidssturing. In de inleiding op het symposium werd die visie met het kwadrant als in figuur 1 verduidelijkt. 

Essentieel in de ontwikkeling van overheidsorganisaties is dat de dominantie van één enkele vorm van sturing passé is; in het huidige tijdsbestek zullen alle vier de sturingsvormen in één overheidsorganisatie op enigerlei wijze voorkomen. Hoewel het gros van de ingezette middelen, mensen en werkzaamheden zich nog links in het kwadrant bevinden, liggen de maatschappelijke en bestuurlijke gevoeligheid en uitdaging eerder aan de rechterkant. Een presentatie van de gemeente Zaanstad met de titel ‘Balanceren tussen geitjes knuffelen en villa’s bouwen’ liet dit haarscherp zien. Centraal stonden de dilemma’s van een door wijkbewoners gerunde en door de gemeente gedoogde kinderboerderij versus het door de gemeente opgelegde bestemmingsplan voor de bouw van vrije sectorwoningen. 

Na jarenlang getouwtrek werd de uiteindelijke oplossing gevonden door het ontwikkelen van een helder en trans­parant afwegingskader; een proces dat mede door een ervaren externe begeleider in goede banen werd geleid. 

Betoogd werd dat het sturingskwadrant voor de internal auditor een uitstekend model is om vast te stellen of de daarbij behorende randvoorwaarden (‘minimale spelregels’) binnen de organisatie wel voldoende in beeld worden gebracht.

Het kwadrant kan ook als hulpmiddel fungeren om te beoordelen of het gebruikte afwegingskader voldoende houvast biedt om bijvoorbeeld vast te stellen of de maatschappelijke opbrengst wel in verhouding staat tot de bijbehorende kosten. 

Readiness assessment

Een van de lessen van het symposium was dat de auditor rechts in het kwadrant enigszins moet ‘meebewegen’ met de toegepaste wijze van sturing. Hiertoe kan hij alleen besluiten als hij zelf een beeld heeft kunnen vormen van het door de overheidsorganisatie gekozen sturingsmodel. 

Als samenwerken en faciliteren centraal staan, dan hanteert de auditor ook deze uitgangspunten in zijn onderzoek. Het object van zijn onderzoek is dan steeds meer ‘de voorkant’ of de sturingsstrategie. Hij adviseert vervolgens hoe via early warnings de juiste uitvoering aan die strategie kan worden gegeven. 

De medewerkers van Concern Auditing van de gemeente Rotterdam lieten in hun workshop zien hoe een dergelijke aanpak was toegepast bij de krappe voorbereidingen van de uitvoering van de bekende ‘drie grote decentralisaties’. Hun belangrijkste instrument daarbij was het zogeheten readiness assessment. Een onderzoeksmethode waarmee antwoord wordt verkregen op de vraag in hoeverre de auditee klaar is voor de – veelal onvermijdelijke – uitdaging. 

Een dergelijke pré-audit leidt niet alleen tot een aanvullende zekerheid over de kwaliteit van besturen en de toegepaste kaderstellingen, maar biedt de internal auditor ook de mogelijkheid om het accent te leggen op een procesmatige toets van de resultaten en producten die tijdens de uitgevoerde werkzaamheden worden opgeleverd. De auditors zijn gedurende hun onderzoek voornamelijk op de werkplek van de auditee aanwezig en doen nog tijdens het onderzoek de nodige aanbevelingen. Er hoeft met andere woorden in deze participatieve werkwijze niet te worden gewacht op een eindrapport. 

Deze werkwijze staat in het teken van zogenaamd (positief) waarderend onderzoeken (ofwel appreciative inquiry). Het centrale uitgangspunt daarbij is, dat samen met de klant (voorheen: auditee) wordt uitgegaan van ‘wat goed werkt’ in plaats van te fixeren op wat niet conform de gestelde uitgangspunten van efficiency of effectiviteit is ingericht. De auditor vervult bij dergelijke onderzoeken in de eerste plaats een objectieve en hoogwaardige adviesrol; in de tweede plaats blijft hij voor de leiding van de organisatie natuurlijk de onafhankelijke toetser. 

Netwerkvitaliteit

Samenwerken is een kunst. Hoe toetst de auditor bijvoorbeeld of de organisatie over een adequaat netwerk beschikt en of men binnen dat netwerk ‘goed bezig is’. De overheid rechtsboven in het kwadrant wil haar netwerkpartners voldoende ruimte laten voor het aandragen van creatieve oplossingen. Maar hoe meet men vervolgens de voortgang op de gezamenlijk te bereiken effecten en resultaten, als de organisatie, voor de daarvoor noodzakelijke dynamiek in en met de omgeving, afhankelijk is van de inzet van verschillende participanten; partijen die ook nog eens veelal tegenstrijdige belangen behartigen? Hoe vitaal is dan eigenlijk het ‘samen sturen’?

De provincie Zuid-Holland heeft hiervoor een netwerkvitaliteitsmeter ontwikkeld; een methodiek die in geobjectiveerde vorm inzicht geeft in de vitaliteit van een netwerk. De term ‘netwerkvitaliteit’ staat zowel voor de samenwerking in het netwerk als voor de opbrengsten die het netwerk realiseert. Samenwerkingsindicatoren zijn onder meer ambitie, proceskwaliteit, vertrouwen en daadkracht. Netwerkopbrengsten zijn naast de financiële resultaten ook indicatoren als zichtbaarheid en doelbereik. 

Op basis van een meting op onderliggende indicatoren maken de onderzoekers (voorheen: auditors) de percepties over het netwerk expliciet én bespreekbaar. Ook deze meting is niet bedoeld als beoordelingsinstrument, maar nodigt in de eerste plaats uit om nader met elkaar in gesprek te gaan.

De provincie heeft deze methodiek reeds meerdere keren succesvol toegepast. 

Big data auditen 

Iedere auditor heeft vandaag de dag – vaak impliciet – al met big data te maken. In de zogeheten netwerksamenleving wordt de auditor daarmee in toenemende mate geconfronteerd. Dat heeft als consequentie dat niet meer kan worden volstaan met een steekproef als honderd procent van de gegevens – met een slim algoritme – kan worden getoetst. Ook een hard normenkader is, zeker rechts in het kwadrant, vaak niet meer aanwezig, terwijl juist aan data nauwelijks een gebrek is. 

De auditor moet zich volgens hoogleraar Edo Roos Lindgreen van de Universiteit van Amsterdam weer bekwamen in onder meer statistiek. De auditor van de toekomst moet in staat zijn om statistisch onderbouwde early warnings af te geven. 

Kennis van programmeren (met ‘R’, daarna ‘Python’) strekt eveneens tot de aanbeveling. Ook zou een auditor heldere infographics moeten kunnen produceren, omdat auditees steeds meer visueel zijn ingesteld. Mede door ontwikkelingen als blockchain, internet of things en machine learning moeten volgens Roos Lindgreen auditors de komende jaren een nieuwe data-gedreven aanpak ontwikkelen. 

Met deze aanpak is de auditor beter toegerust om aanvullende zekerheid te blijven bieden op het terrein van de beheersing van de overheidsorganisatie.

Resumé

Een betrekkelijk nieuwe vorm van overheidssturing is het structureel samenwerken met andere partijen en het inspelen op maatschappelijk initiatieven. Wat doet de overheid als zij samenwerkt of zich responsief opstelt? En hoe toetst de public auditor dit? Een overheid die kiest voor deze vorm van sturing heeft in deze technologische golf met big data en blockchain nog steeds – en misschien zelfs meer – behoefte aan aanvullende zekerheid. De auditor van de 21e eeuw moet slim mee kunnen bewegen met betrokkenen. Zijn gereedschapskist moet worden uitgerust met nieuwe tools, zoals een pré-audit in combinatie met appreciative inquiry, instrumenten om de samenwerking te toetsen,  en data-analyse. De NSOB spreekt in dit verband van coping, oftewel slim omgaan met datgene waar de auditor al goed in behoort te zijn.

Het laat onverlet dat ook de auditor van de 21e eeuw de nieuwe dynamiek én de bijbehorende onzekerheden moet leren koesteren en daarbij voldoende lef toont bij het maken van de verbinding.

R. Pennings is bestuurslid van stichting KADO (Kenniskring Audi­ting Decentrale Overheden).

Literatuur

•  Lindgreen, E.R. (2017), Paradigmaverschuiving in auditing, 
www.accountant.nl, 31 mei 2017
•  Steen, van der, M. et al. (2014), Naar een ge(s)laagde strategie, 
Nederlandse School voor Openbaar Bestuur