Rekenkamers bij waterschappen

In dit artikel lichten de auteurs toe waarom het onderscheid tussen monisme en dualisme van invloed is op de rekenkamerfunctie, en op welke wijze de Rekenkamercommissie Waterschap Hollandse Delta opereert waardoor dualisme wordt bereikt.

Rekenkamerfunctie bij waterschappen anno 2017

De taak van de rekenkamerfunctie bij waterschappen is het doen van onderzoek naar de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de rechtmatigheid van het gevoerde bestuur. Deze onderwerpen liggen op het terrein van het beleid/bestuur en de bedrijfsvoering van de waterschappen. Daarmee zijn ze voor het algemene bestuur van een waterschap een belangrijk instrument bij het uitoefenen van de kaderstellende en controlerende taak.

De Unie van Waterschappen (UvW) heeft vanaf 2003 de wenselijkheid van de rekenkamerfunctie voor de waterschappen onderzocht. Binnen de 22 Waterschappen en Hoogheemraadschappen die Nederland nog rijk is1, komen diverse typen rekenkamerfuncties voor, zoals een rekeningcommissie, een rekenkamercommissie of een regionale rekenkamer die voor meerdere waterschappen functioneert.

Hoewel de vorm verschilde, was het gemeenschappelijke doel de versterking van de controle op doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde bestuur. Een wettelijk verplichte rekenkamerfunctie zoals bij gemeenten en provincies, achtte de Unie niet nodig. De UvW gaf de voorkeur aan vrijwilligheid en een groeimodel.

In 2010 heeft de Unie van Waterschappen een Handreiking doelmatigheid en doeltreffendheid opgesteld. Uitgangspunt daarbij was dat ieder waterschap zelf de samenstelling en taken van een rekenkamerfunctie kan bepalen. Ook werd aandacht besteed aan de positionering van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur.

In 2015 heeft de Waterkring, die in 2013 binnen de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR ) is opgericht, een position paper uitgebracht, waarin nut en noodzaak van een rekenkamerfunctie bij waterschappen is bepleit (Waterkring, 2015). Met de publicatie van dit document beoogde de Waterkring waterschappen, die nog geen rekenkamerfunctie kenden, aan te moedigen na de verkiezingen in 2015 aandacht te besteden aan de wenselijkheid ervan.

Medio 2017 beschikt de helft van de waterschappen over een rekenkamercommissie. Enkele waterschappen werken met een rekeningcommissie, enkele waterschappen hebben (ook) een auditcommissie. Ongeveer een derde van alle waterschappen werkt (nog) niet met een rekening- of rekenkamercommissie.

Rekenkamer(commissie)

De formele grondslag voor de rekenkamerfunctie bij de waterschappen is – bij het ontbreken van een wettelijke regeling – een verordening van het waterschap. Het opstellen van een dergelijke verordening is de bevoegdheid van het algemeen bestuur. In de verordening is dan vastgelegd dat de rekenkamercommissie onderzoek doet naar ‘doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het dagelijks bestuur gevoerde bestuur.’ In deze verordening zijn ook de werkwijze en de samenstelling van de commissie vastgelegd.

Binnen de groep rekenkamercommissies (RKC) dient onderscheid te worden gemaakt tussen RKC’s die volledig uit externe leden bestaan en RKC’s waar een mix van externe en interne (VV) leden voorkomt. Van de elf waterschappen met een RKC heeft de ongeveer de helft een commissie bestaande uit slechts externe leden, in de overige commissies zitten ook leden uit het algemeen bestuur.

De rekenkamerfunctie richt zich met het doen van onderzoek op ‘sturen’ en ‘controleren’ ten behoeve van het algemeen bestuur, op basis waarvan deze besluiten tot bijsturing kan nemen. Uiteraard kan het ook leiden tot beleidswijzigingen door het dagelijks bestuur. De aanbevelingen uit onderzoeken zijn idealiter niet gericht op afrekenen, maar op verbetering van het toekomstig beleid en beheer. Het gaat daarbij meer en meer om ‘lerend’ onderzoek. Incidenteel doen rekenkamercommissies ook onderzoek naar toekomstig beleid (ex-anteonderzoeken).

Rekeningcommissie

De taak van een rekeningcommissie is beperkter dan die van de rekenkamercommissie. Haar taak omvat het onderzoeken van de jaarrekening op de aspecten doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het dagelijks bestuur gevoerde bestuur, alsmede op de effecten van het beleid. Daarnaast vervult deze commissie een rol bij de aanbesteding van de accountantsdiensten, bij de controleaanpak en het controleprotocol en bij het adviseren over de uitgebrachte accountantsrapportages.

Auditcommissie

In de praktijk blijken auditcommissies in hoofdzaak dezelfde taken te vervullen als de rekeningcommissies. Het accent ligt vooral op het adviseren over aanbesteding van de accountant, over de controleaanpak en het controleprotocol en over de uitgebrachte accountantsrapportages. De leden zijn doorgaans bij zowel rekening- als auditcommissies afkomstig uit het algemeen bestuur. In alle gevallen wordt gerapporteerd aan het algemeen bestuur. Sommige auditcommissies adviseren ook over recht- en doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid of over de P&C-cyclus en/of risicomanagement.

Evaluatie van de rekenkamerfunctie bij de waterschappen 2008-2014

Er hebben in de periode 2008-2014 diverse evaluaties van het functioneren van rekenkamercommissies plaatsgevonden, al dan niet voorafgegaan door een (zelf)evaluatie door de rekenkamercommissie zelf. Uit een evaluatie bij 13 rekenkamercommissies en rekeningcommissies blijkt dat de algemene besturen van de waterschappen overwegend positieve ervaringen hebben opgedaan – naast ook enkele negatieve ervaringen (zie: Waterkring, 2015).

Bestuurlijke verhoudingen bij gemeenten en waterschappen

Dualisme bij gemeenten, monisme bij waterschappen

Binnen Nederlandse gemeenten mogen leden van het college van burgemeester en wethouders, behalve tijdelijk tijdens de vorming van een nieuw college, na de verkiezingen geen lid van de gemeenteraad zijn. De bedoeling hiervan is dat de gemeenteraad een onafhankelijke positie heeft en kan innemen ten opzichte van het college en om de verantwoordelijkheden tussen raad en college duidelijk te scheiden. Met de onafhankelijkheid wordt beoogd de controle van de gemeenteraad op het college en het door het college gevoerde beleid te bevorderen. Zo wordt voorkomen dat collegeleden zichzelf (moeten) controleren. De gemeenteraad is binnen de gemeente (als hoogste orgaan) verantwoordelijk voor het vaststellen van beleid, het college is verantwoordelijk voor de beleidsvoorbereiding en -uitvoering. Een dergelijk stelsel wordt een dualistisch stelsel genoemd. Bij waterschappen is geen sprake van een dualistisch stelsel, maar van een monistisch stelsel.

In het monistische model zijn de leden van het dagelijks bestuur tevens lid van het algemeen bestuur. Wel bepaalt – zoals dat ook bij gemeenten en provincies het geval is – artikel 77 van de Waterschapswet dat de bevoegdheid tot regeling en bestuur berust bij het algemeen bestuur, voor zover deze niet bij of krachtens reglement dan wel bij wet of bij algemene maatregel van bestuur is toegekend aan het dagelijks bestuur of aan de voorzitter.

De Waterschapswet geeft in de artikelen 99 tot en met 107 als verantwoordelijkheden aan het algemeen bestuur:

1. Vaststelling van de begroting, jaarrekening en jaarverslag
2. Borging van de rechtmatigheid van het financiële beheer en de inrichting van de financiële organisatie door:

1. vaststelling van de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie;
2. vaststelling van regels voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie.

Tot de verantwoordelijkheid van het dagelijks bestuur behoort het uitvoeren van het financiële beleid/beheer en het afleggen van verantwoording aan het algemene bestuur door middel van jaarrekening en jaarverslag.

Toepassing dualisme en monisme in de politieke arena

De termen dualisme en monisme worden vaak gebruikt om de daadwerkelijke mate van onafhankelijkheid van het algemeen bestuur ten opzichte van het dagelijks bestuur aan te duiden. Wanneer gemeenteraad (met name de coalitiefracties in de raad) en college relatief onafhankelijk van elkaar opereren en hun eigen afzonderlijke verantwoordelijkheden benadrukken, is er sprake van dualisme. Wanneer de gemeenteraad (vooral de coalitiefracties in de raad) en het college, vooral informeel en achter de schermen, relatief nauw met elkaar samenwerken en afspraken met elkaar maken, is ondanks het duale stelsel in de praktijk sprake van monisme. In geval van dualisme komt de kaderstellende, controlerende en bijsturende taak van de gemeenteraad dus meer en openlijker tot uiting dan tijdens de monistische periode.

Dat er op financieel gebied niet volledig sprake is van monisme blijkt uit artikel 104 van de Waterschapswet. Hier is geregeld dat de leden van het dagelijks bestuur niet deelnemen aan de stemmingen en besluiten over de jaarrekening en jaarverslag. De kern van de rolverdeling is dat het algemeen bestuur het financiële beleid bepaalt en het dagelijks bestuur dat voorbereidt, er uitvoering aan geeft en over de uitvoering verantwoording aflegt.

Belang van een goed functionerende RKC

Het verschil in functioneren van de RKC tussen gemeenten en waterschappen wordt mede gekenmerkt door het verschil in wettelijke verankering en stelsels tussen gemeenten en waterschappen.

Bij gemeenten

Zo wordt de agenda van de gemeenteraad bepaald door het presidium (fractievoorzitters), dus door de raad zelf. De stukken die hierbij horen worden ook bepaald door het presidium, waarbij de griffie als ondersteunend apparaat beschikbaar is voor de raad.

Voor de rekenkamerfunctie ligt de ‘opdrachtgeversrol’ bij een gemeente vanuit de verankering in de wet heel helder. Bij veel RKC’s in gemeenteland biedt de griffie ondersteuning. De positie van de rekenkamerfunctie en hun communicatie naar de raad is directer, ook als het gaat over onderwerpen voor onderzoeken.

Bij waterschappen

De agenda van de Verenigde Vergadering (VV, het algemeen bestuur ) wordt door het college van Dijkgraaf en Heemraden (D&H, dagelijks bestuur) in overleg met de ambtelijke organisatie opgesteld, inclusief de bijbehorende stukken. De rol van de fractievoorzitters ligt hierbij dus beduidend anders.

Bij een waterschap ligt de ‘opdrachtgeversrol’ wat complexer. Aangezien het fractievoorzittersoverleg een minder sturende rol heeft, moet separaat overleg georganiseerd worden tussen rekenkamerfunctie en fractievoorzitters, waarbij vaak zaken voor afstemming met fracties worden meegenomen. Voor de ondersteuning bij onderzoeken kan bij het ontbreken van een griffie soms de ambtelijke organisatie worden ingeschakeld.

Bij zowel gemeenten als waterschappen geldt dat, indien raadsleden dan wel leden van het algemeen bestuur onderdeel uitmaken van de rekenkamercommissie, alertheid is geboden rondom de dubbelpositie van betreffende raads-/AB-leden. Aan hen moeten hoge eisen worden gesteld om vanuit hun politieke rol als raadslid of AB-lid een volstrekt onafhankelijke en professionele positie te kunnen innemen in de RKC. De ervaring leert dat dit voor veel RKC’s die uit zowel interne als externe leden bestaan, in de praktijk een lastig vraagstuk blijkt.

Ook de Rekenkamercommissie WSHD bestond eerder2 uit zowel interne als externe leden. De bij WSHD opgedane ervaringen wijzen uit dat een volledig uit externe leden bestaande RKC op een meer zuivere en meer effectieve manier kan functioneren richting het bestuur. Hierop wordt in het laatste deel van dit artikel nader ingegaan.

De Rekenkamercommissie Waterschap Hollandse Delta

De RKC maakt binnen het Waterschap Hollandse Delta een ontwikkeling door waarbij, in lijn met ontwikkelingen binnen het bestuur van WSHD, het goed kunnen functioneren van de verenigde vergadering (algemeen bestuur) centraal staat. De RKC tracht bij het doen van onderzoek (selectie onderzoek, uitvoering, wijze van rapportage) steeds meer vanuit de bril van de VV te blikken. Op deze wijze ondersteunt de RKC de VV bij het adequaat kunnen uitvoeren van hun kaderstellende en controlerende taken en verantwoordelijkheden.

Het bestuur van WSHD wordt gevormd door de verenigde vergadering (VV). In de afgelopen jaren heeft de VV zich beraden over de wijze waarop zij haar functie eenduidiger en krachtiger kan invullen. Vergroting van de bestuurskracht is daarbij het leidende thema geworden en in 2016 en 2017 is een, door een daartoe uit de VV samengestelde, commissie er actief mee bezig geweest.

De RKC heeft zich in haar streven de verenigde vergadering optimaal te ondersteunen bij de onderzoeken in 2017 onder meer gericht op het ondersteunen van dit proces van bestuurskracht. De reguliere onderzoeken van de RKC betreffen veelal beleids- of bedrijfsvoeringsthema’s en focussen op de wijze waarop en de mate waarin doelmatigheid en doeltreffendheid worden gerealiseerd. De betekenis van ‘kunnen denken in hoofdlijnen van beleid et cetera’ door de VV is in de aanpak van de RKC bij de onderzoeken en rapporten daarover in 2017 centraal gesteld. Het belang van de juiste agenda bepalen, het bepalen van het juiste aggregatieniveau en het betrekken van de juiste stukken daarbij, zijn zaken die expliciet in de conclusies en aanbevelingen worden genoemd.

Met haar onderzoeken combineert de RKC het scherp houden van de organisatie door het kritisch reflecteren op het eigen functioneren met de ondersteuning van de VV bij het uitvoeren van haar kaderstellende en controlerende rol. Het belang van het versterken van deze rol wordt binnen WSHD breed gedragen.

De RKC besteedt veel aandacht aan het onderhouden van de relatie met alle relevante stakeholders, te weten het dagelijks bestuur, de secretaris en de directie, en ambtelijke organisaties als de VV. Draagvlak onder en betrokkenheid van alle stakeholders is essentieel voor het goed kunnen doen van rekenkameronderzoek. Dit geldt niet alleen bij de selectie van mogelijke onderzoeksonderwerpen, maar met name ook tijdens de onderzoekswerkzaamheden, bij ambtelijk en bestuurlijk hoor en wederhoor en de uiteindelijke behandeling van de uitgebrachte rapporten.

Doordat het college van Dijkgraaf en Heemraden met de commissie Bestuurskracht actief werkt aan het verder optimaliseren van het bestuurlijke proces, kon de RKC met haar rapportages in 2017 ook direct haar bijdrage aan dat proces leveren. De RKC heeft dit onder andere gedaan door vanuit twee actuele casussen – onderzoek naar de Kaderrichtlijn Water (KRW) en onderzoek naar vernieuwing sturing watersysteem (inclusief technische automatisering) – te onderzoeken op welke wijze de informatievoorziening van het college van D&H aan de VV plaatsvond, en in hoeverre deze informatievoorziening de VV in staat stelde om hiermee haar kaderstellende en controlerende taak naar behoren te kunnen uitvoeren. De RKC is hiermee niet alleen kritisch geweest op de rol van het college op de wijze waarop de informatie aan de VV beschikbaar wordt gesteld. Minstens zo kritisch is de RKC geweest op de rol van de VV met betrekking tot de wijze waarop met deze informatie is omgegaan.

De in 2017 door de RKC uitgevoerde onderzoeken hebben met name de kaderstellende en controlerende rol van de VV belicht. Vanuit deze optiek is ook aandacht besteed aan een juiste agendering met bijbehorende informatievoorziening door de het college van Dijkgraaf en Heemraden aan de VV. Doordat in overleg de uitkomsten van de onderzoeken gekoppeld zijn aan het (door college en VV ingezette) proces van versterken van de bestuurskracht, heeft de RKC mede een bijdrage geleverd aan het versterken van dualisme binnen een organisatie in een monistisch stelsel. De VV-leden beamen dit. Zowel in commissievergaderingen als in de VV hebben zij aangegeven zeer content te zijn met de toegevoegde waarde die de rekenkameronderzoeken hen biedt bij het (kunnen) uitvoeren van de kaderstellende en controlerende taak.

Drs. C. den Eerzamen RO is zelfstandig audit & control professional en lid van de Rekenkamercommissies van Waterschap Hollandse Delta en de gemeente Midden-Delfland. A. Hengeveld RA CMC is voorzitter van de Rekenkamercommissies van Waterschap Hollandse Delta en de gemeente Land van Cuijk.

Noten

1. Het aantal waterschappen in Nederland is de afgelopen jaren door fusies afgenomen.
2. Vanaf 2014 bestaat de RKC van WSHD volledig uit externe leden. Tot die tijd was er sprake van een gemengde commissie waarbij twee VV-leden deel uitmaakten van de RKC.

Literatuur

• Waterkring, ‘Ontwikkeling van de rekenkamerfunctie bij Waterschappen’, position paper, maart 2015 (zie o.a.: www.noorderzijlvest.nl).