Gemeenteraden: versplinterd of verbreed?

De verschuiving van landelijke naar lokale partijen zette zich door. Maar voor één trend gold dat niet: die van een dalende opkomst. In dit artikel probeert de auteur die verschillende trends met elkaar in verband te brengen en na te gaan wat de consequenties zijn.

De opkomst was dit jaar met 54,9 % iets hoger dan die in 2010 en 2014 (resp. 54,1% en 54,0 %), waarmee de afkalving van de opkomst die we in de decennia daarvoor zagen (in 1986 nog 73,2 %) in ieder geval voorlopig gestopt is. Dat is het resultaat van verschillende ontwikkelingen die tegen elkaar in werken, en waarvan het effect lastig te kwantificeren is.

De bekendheid met en de belangstelling voor de lokale politiek zijn in dertig jaar sterk afgenomen. Veel meer mensen werken ergens anders dan waar ze wonen, daardoor alleen al hebben ze minder belangstelling voor het functioneren van het eigen gemeentebestuur.

Gemeenten zijn ook steeds groter geworden: door het herindelingsbeleid vallen veel gemeenten niet meer samen met een dorp of stad, maar zijn het een soort districten geworden, waar de inwoners zich minder mee identificeren. Met al die her­indelingen vraag ik mij wel eens af of mensen nog wel weten in welke gemeente zij wonen. Woubrugge? Nee, dat is Jacobswoude geworden. Maar nu is het Kaag en Braassem! In een grotere gemeente is de kans ook kleiner dat je iemand goed kent die op een lijst staat. En vaak omvat die grotere gemeente alleen vergelijkbare dorpen, en niet de grote stad waar je werkt of naar de schouwburg gaat.

Minder belangstelling voor de eigen gemeente leidt ook tot minder lezers van de lokale krant, en die kan daardoor degenen die overblijven minder goed informeren. Het NOS-journaal bereikt nog altijd elke dag twee miljoen mensen, en daar kan geen lokaal medium tegen op. Het gevolg is dat mensen eerder een naam van een minister kunnen noemen dan van een wethouder. De opkomst bij Tweede Kamer­verkiezingen is ook veel minder afgenomen: van 85,8% in 1986 naar 81,9% vorig jaar.

Ik moet dan ook altijd een beetje lachten wanneer ik allerlei gemeentelijke ijdel­tuiten en praalhanzen hoor zeggen dat de gemeente de eerste bestuurslaag is. In de optiek van de burger is het rijk de eerste bestuurslaag en is de positie van de gemeente daarvan afgeleid. Dat geldt overigens nog meer voor de Europese Unie, iets dat onvoldoende tot uitdrukking komt in de discussies over verdere Europese integratie.

Afkalving gestuit

Dat neemt niet weg dat het voor de legitimatie van de gemeentelijke bestuurslaag verheugend is dat de afkalving van de opkomst voorlopig gestuit is, en er zelfs een kleine groei valt te constateren. Er zijn vier omstandigheden die daarbij een rol gespeeld kunnen hebben.

1 Uit de sterke groei van de opkomst bij de Tweede Kamerverkiezingen van vorig jaar kun je afleiden dat kennelijk de politieke belangstelling gegroeid is. Het zou vreemd zijn wanneer dat zich niet ook uit bij verkiezingen op andere niveaus. Volgend jaar zullen we zien of er ook bij de verkiezingen voor de Provinciale Staten en het Europees Parlement een toename van de belangstelling te constateren valt.

2 Gemeenten hebben meer taken gekregen, en dat zou ook tot meer belangstelling voor de gemeenten bij de burgers moeten leiden. Ik denk echter dat daarvoor de uitvoering van die taken te veel onzichtbaar is gebleven, en vooral het politieke debat daarover. Ik heb nergens gelezen over een spectaculaire verhoging van de OZB om zo de zorg op peil te kunnen houden. Gemeentebestuurders kijken wel uit!

In de Volkskrant van 20 maart schreef Bert Wagendorp: ‘In mijn stadje gaat het over de verbreding van een autotunnel onder het spoor, de aankleding van ons plein, windmolens, afval langs de oever van de rivier, meer middelen voor de brandweer en het afsluiten van een dijk voor gemotoriseerd verkeer.’ Elders zal het niet veel anders zijn. De zorg speelt daarbij dus geen rol, en ik geloof dan ook niet dat de decentralisaties geleid hebben tot een hogere opkomst.

3 De raadsverkiezingen vielen dit jaar samen met het landelijke referendum over de Sleepwet. Volgens Maurice de Hond had dat een sterk positief effect op de opkomst bij de raadsverkiezingen, omdat wie voor het referendum ging stemmen dan ook maar zijn stem uitbracht voor de raadsverkiezingen. Ik denk dat het eerder andersom was.

In gemeenten waar geen raadsverkiezingen werden gehouden, was de opkomst bij het referendum juist veel kleiner, zo’n 30%. Het is dus duidelijk dat veel kiezers die opkwamen voor de raadsverkiezingen ook aan het referendum hebben meegedaan, terwijl ze dat anders niet hadden gedaan. Maar het omgekeerde kan ik mij nauwelijks voorstellen.

In Weesp werd nog een andere kiezersraadpleging gehouden, over de aansluiting van de gemeente bij Amsterdam dan wel de gemeente Gooise Meren. Daar was de opkomst 62,8% tegen 55,2% in 2014. Dat kan heel goed door dit laatste referendum zijn gekomen.

4 Als laatste verklaring blijft over dat de versmade versplintering van de politiek tot een hogere opkomst heeft geleid, omdat de politiek daardoor elk wat wils biedt. Zo steeg het gemiddelde opkomstcijfer (ongewogen) in de 100.000+ gemeenten waar DENK deelnam met 4,9% tegen 2,0% in die waar DENK niet deelnam. Ik denk dat het voor de opkomst inderdaad goed is wanneer er aan een verkiezing veel partijen deelnemen die daadwerkelijk kans maken op een zetel, vooral wanneer die partijen ook een duidelijke identiteit hebben. Je kunt dan ook beter van een verbreding van de lokale politiek spreken dan van een versplintering.

Lokale partijen

Hoewel er meer landelijke partijen aan de raadsverkiezingen hebben deelgenomen, is het aandeel van de landelijke partijen in de stemmen gedaald van 70,3% naar 67,2%. Dit past in een langlopende trend. In 1986 kregen de ‘lokalo’s’ nog maar 11,9% van de stemmen.

Dit is heel ongelijk over het land verdeeld. Vroeger waren de lokale partijen vooral sterk in Brabant en Limburg. Nu valt vooral het onderscheid tussen de noordvleugel en de zuidvleugel van de Randstad op. In Amsterdam en Utrecht streden D66 en GroenLinks erom wie de grootste zou worden. Maar in Den Haag en Rotterdam werden het de groep De Mos en Leefbaar Rotterdam, lokale partijen die geleid worden door twee oud-Kamerleden die deel uitmaakten van resp. de PVV en de LPF.

De herleving van de lokale partijen na 1986 is een gevolg van het verlies van vertrouwen in de klassieke volkspartijen PvdA en CDA. Landelijk zijn de kiezers daarop alle kanten uitgewaaierd, in de gemeenteraad bieden ook de lokale partijen een alternatief. Daarbij valt op dat juist de diehards die bij de Kamerverkiezingen trouw zijn gebleven aan CDA en PvdA, ook weinig toegankelijk waren voor de lokroep van de lokale partijen.

CDA en PvdA zijn de enige twee partijen die bij deze verkiezingen hoger scoorden dan vorig jaar bij de Tweede Kamerverkiezingen (resp. 13,5% vs. 12,4% en 7,4% vs. 5,7%), zij het lager dan bij de raadsverkiezingen van 2014. Alle andere partijen verloren per saldo stemmen aan de lokale partijen, de VVD nog het meest: van 21,3% naar 13,3%.

Identiteitspolitiek

CDA en PvdA waren van oudsher identiteitspartijen: je was katholiek en dus stemde je op de KVP, of je was arbeider en je stemde op de PvdA. Niet voor niets was er dus vooral strijd om de stem van de katholieke arbeider. Maar er zijn nauwelijks katholieken meer, en er zijn nog wel veel mensen met een laag inkomen, maar die werken nog maar zelden in grote fabrieken en zien zichzelf dan ook niet als arbeider. Ze worden nu bestookt door hun partijen met ingewikkelde programma’s, maar dat is vooral vaagpraat waar die partijen zich bovendien niet aan houden.

Er doemen nu alternatieven op die mensen weer aanspreken op hun identiteit. SGP en ChristenUnie leiden niet onder massale geloofsafval in hun achterban en weten zich dus goed te handhaven. Er komen nu moslimpartijen op die hoog scoren onder hun doelgroep. Bij1 spreekt Surinamers en Antillianen aan op hun etnische identiteit. 50Plus werft kiezers op basis van hun leeftijd, maar je ziet in sommige steden ook partijen die zich juist op jongeren richten.

Lokale partijen spreken kiezers aan op hun woonplaats. Dat kan de naam van de gemeente zijn, maar ook van een deel daarvan: 22 jaar na de annexatie zit Rosmalens Belang nog steeds in de Bossche gemeenteraad. Je hoeft ook weinig van lokale politiek te weten om voor zo’n partij te kiezen.

Maar lokale partijen zijn niet alleen identiteitspolitiek. Sommige komen op als een komeet, maar gaan weer even snel te gronde. In tegenstelling tot lokale afdelingen van landelijke partijen worden lokale partijen daarbij afgerekend op hun eigen beleid en niet op het beleid van hun partijgenoten aan het Binnenhof. Dat weerspreekt het idee dat kiezers steeds minder geïnformeerd zijn over de lokale politiek. Kennelijk kunnen kiezers ook zonder de krant te lezen zich daar een mening over vormen.

Moeten landelijke partijen dan wel meedoen met gemeente­raadsverkiezingen? Daar waar lokale partijen domineren kun je je dat afvragen. Maar er zijn ook steden waar lokale partijen nauwelijks een deuk in een pakje boter slaan. Hoe dan ook geldt voor landelijke partijen net als voor lokale dat hun deelname kan bijdragen aan de verbreding en daarom goed is voor de opkomst. Landelijke partijen die dat versplintering noemen kunnen ook gezamenlijk een lijst indienen. Uit dergelijke lijsten zijn het CDA, GroenLinks en de ChristenUnie voortgekomen. Zo’n combinatie staat ook sterker bij de collegevorming.

Binnen de lokale politiek functioneren namen van landelijke partijen vaak ook als merknamen, waardoor je in het stemhokje een vakje rood kunt maken zonder je in de lokale politiek verdiept te hebben. Eigenlijk ook een soort identiteitspolitiek. Daar komt bij dat soms de waardenoriëntatie van een landelijke partij wel degelijk lokaal relevant is. Soms hoor je dat er geen linkse en rechtse rotondes zijn, maar die zijn er wel degelijk: op linkse rotondes hebben fietsers voorrang, op rechtse de auto’s.

Landelijke partijen denken verschillend over woningbouwprogramma’s, en zullen ook met meer of minder overtuiging meewerken aan de energietransitie. Maar ze kunnen intern hopeloos verdeeld zijn over grote culturele en infrastructurele projecten, en daardoor kiezers kwijt raken die juist wel de lokale politiek volgen.

Je moet daarom niet raadsverkiezingen presenteren als een surrogaat voor Tweede Kamerverkiezingen of als een referendum over de dividendbelasting, zoals op de televisie regel­matig gebeurde. Je moet ook geen lokale items laten behandelen door landelijke kopstukken.

Maar het is wel goed dat er landelijk reuring is rond de gemeenteraadsverkiezingen. Dat blijkt bij herindelings­verkiezingen, waar die reuring ontbreekt en de opkomst doorgaans veel lager is. In Alphen aan den Rijn was de opkomst nu 15% hoger dan de vorige keer, omdat er toen herindelingsverkiezingen waren. Daarom zou het ook een fatale vergissing zijn om in elke gemeente de raadsverkiezingen op een andere dag te houden, zoals je soms hoort bepleiten. Tenzij je natuurlijk van mening bent dat het juist beter is wanneer kiezers zonder belangstelling voor de plaatselijke politiek wegblijven bij de raadsverkiezingen.

Het naast elkaar functioneren van landelijke en lokale partijen draagt bij aan de verbreding, en dat kan dus heel goed zijn voor de opkomst. Het zal moeten blijken in hoeverre dat de collegevorming bemoeilijkt, maar dat hoeft niet. Kleine partijen kunnen ook genoodzaakt worden tot meer bescheidenheid dan grote partijen die elkaar naar het leven staan. Deze zomer kunnen we de balans opmaken.

Ondermijning

Ik zie eerder andere problemen opdoemen. De kiezers kleuren niet altijd binnen lijntjes die men in Den Haag getrokken heeft. In Brunssum heeft de lijst Palmen er een zetel bij gekregen, terwijl de lijsttrekker een paar maanden geleden nog door de minister van BZK gesommeerd werd af te treden als wethouder vanwege een vermeend gebrek aan integriteit. Er is daar een groot wantrouwen tegen de landelijke overheid, 55% stemde ook tegen de Sleepwet. In Roermond handhaafde de partij van de wegens corruptie veroordeelde oud-VVD’er Jos van Rey zich als grootste partij.

Er circuleren ook verhalen over criminele groeperingen die het lokaal bestuur zouden willen ondermijnen, al is daar nog geen voorbeeld van gegeven. Het is eerder zo dat de machtspositie van gedeputeerden, wethouders en ambtenaren crimineel gedrag uitlokt dan dat criminelen de politiek ingaan. Maar het leidt wel tot een nieuw soort bedilzucht bij het ministerie van BZK, net als het verschijnsel nepnieuws nieuwe vormen van censuur moet rechtvaardigen.

Je ziet ook een tendens om de macht van de gemeenteraad uit te willen hollen. De introductie van de programma­begroting was zo’n maatregel, waarmee het recht van amendement ernstig werd beknot. Ik verwacht daar met lokale partijen meer botsingen over. Die zitten in de haarvaten van de samenleving, zoals dat heet, en worden daarbij geconfronteerd met allerlei uitvoeringsproblemen. Die zullen zich niet af laten schepen met de mededeling dat de gemeenteraad alleen over de hoofdlijnen van het beleid gaat. Straatnamen wordt misschien wel een geliefdere wethoudersportefeuille dan financiën, zorg of ruimtelijke ordening.

Intussen is er ook bij de VNG neiging om de macht van gemeenteraden in te perken. In Gemeenten in de Genen staat een hilarisch verhaal van hoogleraar Staats- en Bestuursrecht Wim Voermans over een onderzoeksopdracht die hij kreeg van de VNG naar de toekomst van de gemeenteraad. Wanneer hij daar bijna mee klaar is, krijgt hij van de opdrachtgever de ongewone boodschap dat hij niet zo’n vaart hoeft te maken. Er is inmiddels een nieuwe commissie ingesteld met een vergelijkbare opdracht.

De reden daarvoor blijkt dat Voermans naar de mening van de VNG veel te optimistisch is over gemeenteraden, terwijl de VNG het juist nodig vindt dat bestuurders de gemeenteraad passeren met allerlei burgerpanels en vormen van doe-democratie. Die behoefte zal er met al die lokale partijen en versnippering in de gemeenteraden niet minder op geworden zijn.

Dat maakt nieuwsgierig hoe de VNG en het kabinet om zullen gaan met de benoeming van de burgemeester, nu de kroonbenoeming bijna uit de Grondwet is. Wanneer de bevolking al geen gemeenteraad kan kiezen, kun je dan wel de verkiezing van de burgemeester aan ze overlaten? Voor je het weet is Jos Palmen burgemeester van Brunssum! Maar wanneer je gemeenteraden niet voor vol aanziet, kun je die natuurlijk ook geen burgemeester laten kiezen.

Misschien kiest men voor de rechtstreekse verkiezing van een burgemeester met zware bevoegdheden zoals benoeming van de wethouders en het budgetrecht, want dan kan de gemeenteraad geen kwaad meer. Tegelijkertijd zal men dan beducht zijn om de keuze van de burgemeester zo maar vrij te laten, en de behoefte hebben om kandidaten voor het burgemeesters­ambt goed te screenen op integriteit en bestuurlijke ervaring. De vraag is echter of mensen zich dan nog door het gemeentebestuur vertegenwoordigd zullen voelen.

Conclusie

Bij deze verkiezingen zien we een verdere erosie van de klassieke landelijke partijen, waar zowel nieuwe landelijke partijen als lokale partijen van profiteren. Daarmee ontstaat een grotere fragmentatie in de gemeentepolitiek, maar hebben kiezers meer keuze. Dit laatste is een van de verklaringen dat de opkomst niet verder is teruggelopen. Je kunt dat ook een verbreding van de lokale politiek noemen. Daarbij laat de kiezer zich minder door programma’s leiden en meer door identititeitskenmerken als woonplaats, etniciteit en leeftijd.

Door de opkomst van lokale partijen komt een ander type raadslid naar voren, dat minder theoretisch is georiënteerd en meer gericht op de uitvoeringspraktijk. Dat kan botsen met de gangbare theorie dat raadsleden zich met hoofdlijnen moeten bezighouden in plaats van met details. Dergelijke raadsleden zullen de beperkingen die de programmabegroting hun oplegt minder snel accepteren. Intussen zien we bij zowel de minister van BZK als bij de VNG een tendens om de gemeenteraad minder belangrijk te maken.

P. Bordewijk is publicist.