Effectieve regionale samenwerking

Vaak gaat de aandacht daarbij uit naar vorm en structuur. Maar wat maakt dat regionale samen­werking wel of niet effectief is? Resultaten uit een aantal onderzoeken laten zien dat de onderlinge verhou­dingen veel meer aandacht verdienen.

Gemeenten werken op allerlei schaalniveaus regionaal samen. Deze regionale samenwerking beperkt zich vaak tot alleen gemeenten, maar ook betreft het nog al eens samenwerking tussen gemeenten en andere publieke (bijvoorbeeld provincies en waterschappen) en private partijen. Omdat niet alle samenwerkingsverbanden een formele structuur kennen, is het lastig om goed zicht te krijgen op het precieze aantal. Getallen lopen uiteen van rond de 800 (Boogers et al., 2016) tot ruim 1100 (Theissen et al., 2017).
Die samenwerking richt zich op verschillende typen taken: strategische, tactische en operationele. Voorbeelden van strategische samenwerking zijn de samenwerkingsverbanden op het terrein van economie, woningbouw en ruimtelijke ordening (bijvoorbeeld Economic Boards). Tactische samenwerking zien we vooral op het terrein van crisisbeheersing en het sociaal domein (bijvoorbeeld de Veiligheidsregio’s en jeugdzorgregio’s). Operationele taken, tot slot, betreffen taken op het gebied van bedrijfsvoering, afvalinzameling, ICT en belastinginning.

Er zijn tal van redenen waarom gemeenten regionaal samenwerken. Met regionale samenwerking hopen gemeenten schaalvoordelen te behalen, de kwaliteit te verhogen en kennis en kunde te bundelen. Andere redenen zijn dat gemeenten voor opgaven komen te staan die steeds complexer worden of gemeentegrens-overstijgend. Regionaal samenwerken wordt dan als een oplossing gezien. In het sociaal domein, maar ook in andere domeinen, bundelen gemeenten de krachten om zo tegenkracht te bieden tegen grote (zorg)aanbieders in aanbestedingstrajecten. Een andere genoemde reden is dat gemeenten vanuit een wederzijdse afhankelijkheid op bepaalde terreinen ook op andere terreinen samenwerking met elkaar zoeken. En tot slot spelen er redenen die meer ‘van buiten’ komen. Dit kan opgelegde samenwerking zijn, zoals de verplichte samenwerking in de Veiligheidsregio’s, maar ook samenwerking om herindeling te voorkomen.

Hoewel er veel redenen zijn om regionaal samen te werken, is samenwerking geen ‘toverwoord’ (zie Bannink & Bosselaar, 2018). Bannink en Bosselaar gaan in hun recent verschenen boek zelfs zover dat zij spreken over ‘het probleem samenwerken’. Regionaal samenwerken gaat met andere woorden niet vanzelf. Het is niet altijd een oplossing en zeker geen gemakkelijke oplossing. Dat heeft te maken met het samenwerken zelf, maar ook met de beperkte grip en het zicht van individuele gemeentebesturen en -raden op alles wat er binnen die samenwerkingsverbanden gebeurt. De vraag is wat nu maakt dat regionale samenwerking effectief is. Die vraag lag ten grondslag aan een onderzoek naar regionale samenwerking in het sociaal domein in de provincie Gelderland (Van Genugten et al., 2017) en twee masterthesisonderzoeken naar regionale samenwerking in triple-helixverbanden (Van de Steeg, 2016) en regionale werkbedrijven (Akkerman, 2017). In dit artikel staan de bevindingen uit die drie onderzoeken centraal.

Theorievorming over effectief samenwerken en aanpak

De effectiviteit van regionale samenwerking vaststellen is geen eenvoudige zaak. Allereerst zal het succes vanuit verschillende perspectieven verschillend worden beoordeeld. Denk aan burgers of klanten van een regionaal samenwerkings­verband, de deelnemers aan de samen­werking of de samenleving als geheel. Dit hangt samen met naar welke aspecten van effectiviteit je kijkt, namelijk de concrete resultaten (de output), de effecten van die resultaten voor de samenleving (outcome) of de kwaliteit van de samenwerking (Provan & Milward, 2001). In de onderzoeken die in dit artikel centraal staan, zijn als uitgangspunt de deelnemers – de bestuurders en de (ambtelijke) ondersteuners – van het samenwerkingsverband gekozen en is de kwaliteit van de samenwerking geanalyseerd, en voor zover mogelijk de concrete resultaten of percepties daarvan (output) .

Als het gaat om de factoren die de effectiviteit van samen­werken verklaren, dan is in de bestuurskundige literatuur inmiddels sprake van een lange lijst van factoren die ertoe lijken te doen. Hierin is wel een verschuiving te zien. Waar de nadruk eerst lag op structuur en context, is er nu meer aandacht voor de relationele/zachte factoren (e.g. Ansell & Gash, 2007). In de onderzoeken naar het sociaal domein en de regionale werkbedrijven zijn deze drie categorieën factoren onderzocht, terwijl het onderzoek naar triple-helixverbanden zich alleen heeft gericht op contextfactoren en relationele factoren. Voor de verdere selectie van factoren is in de drie onderzoeken als primair zoeklicht bestuurskundige literatuur over samenwerking gebruikt die aansluit bij de specifieke kenmerken van de betreffende samenwerkingsverbanden. Dat betekent dat die literatuur is gebruikt die zich specifiek richt op samenwerking tussen overheden in regio’s (e.g. Feiock, 2007; Hamilton, 2004) en in het geval van de onder­zoeken naar triple-helixverbanden en regionale werk­bedrijven daarnaast literatuur over publiek-private samenwerking in alliantievorm (e.g. Eversdijk, 2013).

Om inzicht te krijgen in de effectiviteit en de factoren die ertoe doen, zijn in de drie onderzoeken verschillende methoden gehanteerd. In alle gevallen zijn interviews gehouden met bestuurlijke en ambtelijke deelnemers aan de samen­werking. Binnen gemeenten zijn dit wethouders en de ambtelijke staf en binnen de andere organisaties overwegend bestuurders of directeuren van die organisaties en beleids­medewerkers. Documentenanalyse heeft daarnaast in de studies naar triple-helixverbanden en regionale werk­bedrijven zicht geboden op concrete resultaten. In de andere studie is tevens een online vragenlijst uitgezet onder de niet-geïnterviewde bestuurders en ambtenaren. In het geval van die laatste studie is tevens groepsmodelbouw als methode gehanteerd om zicht te krijgen op de onderlinge verbanden tussen de relevante factoren. Onder andere op basis van die groepsmodelbouw is de figuur tot stand gekomen die aan het einde van dit artikel wordt gepresenteerd.

Structuur

Bij het aangaan van regionale samenwerking gaan de discussies vaak over structuur en vorm. Maar of het nu om de vorm, het aantal deelnemers en daarmee ook de heterogeniteit van de deelnemers of het takenpakket gaat, het lijkt er niet of nauwelijks toe te doen. De relatie lijkt eerder andersom te liggen. Dat zien we bijvoorbeeld in het sociaal domein als het gaat om de omvang van het takenpakket. Een omvangrijker takenpakket lijkt eerder het gevolg van effectieve samenwerking, dan een oorzaak: regio’s waarin de samenwerking als effectief wordt beschouwd, breiden het takenpakket eerder uit. Als het om andere structuurfactoren gaat, lijkt het er veel meer om te gaan hoe met deze structuurkenmerken wordt omgegaan. Dit zien we later terug bij andere factoren.

Context

Wel relevant is of de deelnemers een gedeeld belang hebben en in staat zijn een gezamenlijke doelstelling te formuleren. Of dat lukt, is onder meer afhankelijk van de sociale, economische en demografische homogeniteit in een regio en de compactheid van een gebied. Dit is bevorderend voor de samenwerking, omdat het in dat geval gemakkelijker is om tot overeenstemming te komen over gezamenlijke doelen en beleid en om alle deelnemers hiervoor enthousiast te krijgen. Overigens zien we hier een verschil tussen het bestuurlijk en uitvoerend niveau. Op bestuurlijk niveau lukt het vaak wel, omdat het veelal om abstracte doelen gaat. Zodra het om de uitvoering gaat, en het concreet wordt, wordt het lastiger. Het is daarom van belang dat deelnemers zich hiervan bewust zijn, zodat eventueel een stap terug kan worden gezet als besluitvorming lastig wordt, en met elkaar opnieuw de vraag kan worden gesteld en beantwoord waarom ook alweer wordt samengewerkt.

Een gedeeld belang is niet voldoende. Er moet ook een duidelijke urgentie zijn onder alle deelnemers om samen te werken. De deelnemers en hun achterbannen moeten de noodzaak van de regionale samenwerking voelen. Zij moeten de opvatting hebben dat zij zonder de samenwerking bepaalde eigen doelen niet zouden kunnen bereiken. In het onderzoek naar regionale werkbedrijven zien we hoe een regio hier bewust aandacht voor heeft door vergaderlocaties te kiezen waar de verbinding wordt gelegd met de maatschappelijke opgave waar de deelnemers voor staan.

Om die urgentie steeds helder voor ogen te hebben en houden is transparantie van belang. Het betreft hier zowel de transparantie van besluitvormingsprocessen als transparantie over resultaten van de samenwerking voor de deelnemers en hun achterbannen. Enerzijds laten de onderzoeken naar het sociaal domein en triple-helixverbanden zien dat als die achterbannen, met name de individuele gemeenteraden, goed zijn aangehaakt in het samenwerkingsproces en zich echt betrokken voelen, dit leidt tot een gevoel van eigenaarschap en daarmee vertrouwen in de samenwerking. Anderzijds laten de onderzoeken zien dat gebrek aan transparantie in de interne relaties, met name in termen van afstemming tussen het bestuurlijk en uitvoerend niveau, tot stroperigheid en stagnatie kunnen leiden.

Een factor die ook indirect via vertrouwen invloed heeft op de effectiviteit is stabiliteit. In de onderzoeken komt dit vooral naar voren als het gaat om de wisselingen in de mensen die aan tafel zitten. Deze wisselingen vinden bijvoorbeeld plaats wanneer er door gemeenteraadsverkiezingen een verandering optreedt in de portefeuillehouders die aan tafel zitten. Die bestuurlijke wisselingen kunnen eraan bijdragen dat niet alle deelnemers overtuigd zijn van het waarom en hoe van de samenwerking en daarmee besluitvorming vertragen, maar kunnen ook invloed hebben op de onderlinge verhoudingen en het opgebouwde vertrouwen. Dit vraagt om bewustzijn hiervan en aandacht hiervoor bij de overdracht.

Onderlinge relaties

Naast de voorgaande factoren ligt de verklaring voor het verschil in effectiviteit ook in factoren die te maken hebben met de onderlinge relaties. Cruciaal hierin is het onderlinge vertrouwen. Dat onderlinge vertrouwen komt tot uitdrukking in een gevoel van wederkerigheid en het elkaar iets gunnen. Dit zorgt ervoor dat, ook als het lastig wordt, toch in harmonie tot overeenstemming kan worden gekomen. Uit de onderzoeken naar het sociaal domein en de triple-helixverbanden blijkt tevens dat het hier gaat om een zelfversterkend effect: als de effectiviteit van de samenwerking toeneemt, neemt ook het vertrouwen toe en dat leidt weer tot een toename van de effectiviteit van de samenwerking, enzovoorts. Het is dus van groot belang dat aan vertrouwen wordt gewerkt. Vooral ontmoeting buiten het formele besluitvormingsproces draagt hieraan bij. Dit krijgt in de verschillende regio’s op verschillende manieren vorm: in gezamenlijk leren, het uitwisselen van kennis, ervaring en dilemma’s, en intervisie.

Het onderlinge vertrouwen wordt beïnvloed door verschillende andere factoren. Eerder werden al transparantie en stabiliteit genoemd. Maar ook de ervaring met andere onderlinge samenwerking (ook in het verleden) is van invloed op vertrouwen. In regio’s waar de eerdere of andere onderlinge samenwerking positief wordt beoordeeld, leidt dit tot een versterking van de onderlinge relaties en vertrouwen in elkaar. In de onderzoeken naar het sociaal domein en de regionale werkbedrijven zien we dat het ook de andere kant op werkt. Negatieve ervaringen in het verleden zorgen ervoor dat al met wantrouwen in de andere deelnemers met de samenwerking wordt gestart. Het blijkt lastig dat te overwinnen.

Een andere belangrijke factor die van invloed is op het onderlinge vertrouwen is de gelijkwaardigheid van de deelnemers. Feitelijk zijn de verschillen soms groot, maar uit de onder­zoeken blijkt dat het vooral om houding gaat: het erkennen van en begrip hebben voor elkaars positie in de samen­werking, ruimte bieden voor ieders inbreng, oog hebben voor elkaars cultuur en waarden en een bescheiden opstelling van de sterkste deelnemer (vaak de grootste gemeente). Om praktisch uitdrukking te geven aan die gelijkwaardigheid wordt in sommige regio’s bewust gekozen voor wisselende voorzitterschappen en wisselende overleglocaties. In het sociaal domein zien we dat regio’s waar de opstelling van de grote gemeente als te dominant wordt ervaren, dit leidt tot moeizame verhoudingen.

Faciliterend leiderschap is een factor die hier nauw bij aansluit. Dit type leiderschap betreft het stimuleren van participatie van alle deelnemers (om een gevoel van eigenaarschap bij alle deelnemers te behouden) en het aanjagen van de samenwerking gericht op concrete resultaten, maar ook het oog hebben voor het onderlinge vertrouwen en de gelijk­waardigheid tussen de deelnemers. Waar een gebrek aan (natuurlijk) leiderschap en coördinatie wordt ervaren, leidt dat ertoe dat er geen echte aanjager van de samenwerking is, wat de snelheid en slagvaardigheid van de samenwerking niet ten goede komt. Tegelijkertijd blijkt dat leiderschap ook gegund moet worden. Zo niet, dan leidt dit tevens tot vertraging of stagnatie.

Conclusie

De drie onderzoeken laten al met al zien dat het bij effectieve regionale samenwerking niet zozeer gaat om structuur, maar om zaken als gedeeld belang, urgentie en vertrouwen. Vertrouwen wordt op zijn beurt beïnvloed door andere factoren, zoals gelijkwaardigheid, transparantie en faciliterend leiderschap. Tegelijkertijd blijkt het bij vertrouwen om een zelfversterkend effect te gaan. De figuur – die op basis van de groepsmodelbouw in het onderzoek naar het sociaal domein tot stand is gekomen – laat deze positieve feedbackloop en andere verbanden zien. In die zin is het van groot belang om blijvend in het onderlinge vertrouwen en de onderlinge verhoudingen te investeren.

Dr. M. L. van Genugten is universitair docent Bestuurskunde aan de Faculteit der Managementwetenschappen/Institute for Management Research van de Radboud Universiteit in Nijmegen.

Literatuur

• Akkerman, J. (2017), Op weg naar een inclusieve arbeidsmarkt. Een verklarend onderzoek naar succesvolle samenwerking in Regionale Werkbedrijven, Masterthesis, Nijmegen: Radboud Universiteit.
• Ansell, C. & Gash, A. (2007), ‘Collaborative governance in theory and practice’, Journal of Public Administration Research and Theory, 18, pp. 543-571.
• Bannink, D. & Bosselaar, H. (2018), Het probleem samenwerken. Duiden en verbinden: ironische uitwegen voor vastgelopen samenwerking, Den Haag: Boombestuurskunde.
• Boogers, M., Klok, P.-J., Denters, B. & Sanders, M. (2016), Effecten van regionaal bestuur voor gemeenten. Bestuursstructuur, samenwerkingsrelaties, democratische kwaliteit en bestuurlijke effectiviteit, Enschede: Universiteit Twente.
• Eversdijk, A. (2013), Kiezen voor publiek-private samenwerking, Den Haag: Boom Lemma.
• Feiock, R. (2007), ‘Rational choice and regional governance’, Journal of Urban Affairs, 29(1), pp. 47-63.
• Genugten, M.L. van, Kruijf, J. de, Zwaan, P. de, & Thiel, S. van. (2017), Samenwerken aan effectieve regionale samenwerking, Nijmegen: Institute for Management Research.
• Hamilton, K. (2004), ‘Developing regional regimes: A comparison of two metropolitan areas’, Journal of Urban Affairs, 26(4), pp. 455-477.
• Provan, K. & Milward, H. (2001), ‘Do networks really work? A framework for evaluating public-sector organizational networks’, Public Administration Review, 61(4), pp. 414-423.
• Rouwette, E.A.J.A., Bleijenbergh, I.L., Peters, V.A.M., Mullekom, T. van (2008), ‘Consensus bouwen in een probleemwijk. Modelbouw als interventiemethode bij het bestrijden van overlast’, Management & Organisatie, 6, pp. 5-21.
• Steeg, J. van de. (2017), Succesvolle samenwerking tussen overheid, ondernemers en onderwijs. Een onderzoek naar de ‘zachte’ succesfactoren van Triple Helix samenwerking, Masterthesis, Nijmegen: Radboud Universiteit.
• Theissen, F., Noordink, M., & Westerbeek, J. (2017), Inventarisatie samenwerkingsverbanden decentrale overheden, Den Haag: PROOF adviseurs en KWINK groep.