Toezicht houden is een vak

Maar is dat verschil eigenlijk wel zo groot en zijn er ook overeenkomsten? Wat kunnen zij van elkaar leren en wat zijn meer algemene lessen en actuele inzichten die iedereen ter harte kan nemen? TPC sprak met Henk Breukink, een zeer ervaren bestuurder en toezichthouder in zowel het bedrijfsleven (onder meer ING) als in de (semi)publieke sector (Hogeschool InHolland) over besturen en toezicht in beide sectoren.

Verschil bedrijfsleven en (semi)publieke sector

Er zijn natuurlijk wel verschillen tussen de publieke en maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. ‘Als je in beide sectoren toezicht houdt, wordt je dagelijks geconfronteerd met het feit dat publieke en maatschappelijke organisaties qua stakeholder­management aanzienlijk complexer zijn. Dit komt omdat er meer partijen zijn waarmee je rekening wilt houden. Neem bijvoorbeeld een zorginstelling. Daar heb je te maken met cliëntenvertegenwoordigers, zorgverzekeraars, medewerkers, belangenorganisaties, inspecties, autoriteiten, etc. Bij corporaties is het zo mogelijk nog complexer; qua governance een gedrocht.’ Het merkwaardige is dat je aan de ene kant wel in de vrije markt moet opereren om onrendabele toppen in de sociale woningbouw te kunnen financieren en aan de andere kant te maken hebt met overheidsverantwoordelijkheid.

Wat ben je nou?
‘In het bedrijfsleven hebben we aandeelhouders, medewerkers en klanten in een vrije markt. Dat is stukken eenvoudiger.’
Breukink maakt hier wel een kanttekening bij. In het bedrijfsleven melden zich ook hier steeds meer stakeholders in het debat, bijvoorbeeld bij remuneratie. We zagen dat onlangs nog in reacties hierover richting ING Bank. Media en publiek pakken deze thema’s ook in de profitsector steeds sterker op. Hier doet namelijk ook het maatschappelijk aspect, de maatschappelijke verantwoordelijkheid, meer en meer zijn intrede. ‘Hoe dan ook; je moet je realiseren dat je altijd werkt met andermans geld, zowel in de (semi)publieke sector als in het bedrijfsleven.’

Of er ook verschillen zijn bij het vervullen van de rol van commissaris of toezichthouder is niet met één antwoord te vangen, aldus Breukink. In het algemeen is het eigenlijk afhankelijk van hoe het gaat met de organisatie. ‘De uitdaging is om flexibel te zijn en te kunnen switchen tussen bijvoorbeeld een one-tier- en een two-tiermodel. Belangrijk is ‘betrokken en op afstand te zijn– en daar waar nodig dichterbij – en aan het bestuur ook duidelijk te maken waarom.’ One of two tier is in dat opzicht eigenlijk een academische discussie, vindt Breukink. Je doet het op een bepaalde manier om iets te bereiken. ‘Gelukkig zaten we bij InHolland gemiddeld op 1,5-tier. Belangrijk is dat je als toezichthouder stimuleert om bijvoorbeeld de verantwoordelijk expert het verhaal te laten presenteren, in aanwezigheid van het bestuur. Je hoort dan ook het verhaal eens van nieuwe mensen. Toptalenten moet je vaker zien in een-op-eengesprekken. Het levert belangrijk inzichten op naast het beeld dat je krijgt van het bestuur.’

Beloning van bestuurders en toezichthouders

‘Remuneratie is een lastig onderwerp in Nederland. De discussie hierover begon in 2006 met de publicatie van het rapport Hans Dijkstal. Het verschil in inkomensontwikkeling tussen publieke en maatschappelijke organisaties en het bedrijfs­leven was toen groot, soms zelfs wel 30%. Niemand had het lef om dit gat te dichten. Daardoor is het dossier over beloning in rap tempo naar de onderkant gevallen. Consequentie hiervan is dat het steeds lastiger wordt om voor zware functies in publieke en maatschappelijke organisaties goede bestuurders te vinden. Overstappen vanuit een vergelijkbare functie in het bedrijfsleven betekent namelijk een reuzensprong naar beneden in salaris, en iemand beroepen op morele plicht is onterecht. De noodklok moet wat dat betreft worden geluid, maar niemand durft het te doen.’ Dit geldt, volgens Breukink, ook voor de beloning van ministers en staatssecretarissen. ‘Het argument van “We kunnen ze ervoor krijgen, dus...” gaat niet op! Dat is een drogredenering.’

Bruikbare inzichten en lessen voor goed toezicht

Tijdens het gesprek met Breukink valt op dat aan verschillende ervaringen en functies wordt gerefereerd door ernaar te verwijzen als anekdotes waarvan iets te leren valt en waarop die vandaag de dag kunnen worden gebruikt. Zo geeft zijn financiële basis hem begrip van en inzicht in hoe resultaten worden bereikt en zijn HR-achtergrond heeft hem geleerd waarom het meer of minder succesvol gaat. ‘We moeten ons realiseren dat tot 2000 er eigenlijk geen echte spelregels waren over hoe het ‘governancespel’ gespeeld moet worden. De afgelopen jaren zijn die spelregels opgesteld en we zijn deze nu aan het fijnslijpen. Dat leerproces is een continue proces en houdt als het goed is nooit op.’

Dit geldt zowel voor de individuele toezichthouder als voor de ontwikkeling van de spelregels in het algemeen. Daar kan ook nog wel wat verbeteren, vindt Breukink. ‘Zo schrijven we over waaraan toezichthouders moeten voldoen als ze er zitten.’ Termijn, diversiteit, competenties, ervaringen, netwerk, etc. staan in de codes beschreven, maar er wordt niet gesproken over hoe die mensen in een toezichtfunctie komen. ‘Besteed dus in de governancecodes meer aandacht aan de benoemingsprocedure.’ Breukink geeft als voorbeeld dat een aantoonbaar en helder profiel met portefeuille(verdeling) voor de hele raad van toezicht verplicht zou moeten zijn. Evenals het verplicht stellen om met hulp van een deskundige externe partij de beste figuur te selecteren voor de vacature. Of hierbij certificeren werkt is de vraag, volgens hem. ‘Ervaring hebben is bijvoorbeeld niet altijd noodzakelijk, maar dan moet je wel een leertraject opstellen en doorlopen.’

Het goed functioneren van de raad van toezicht toetsen met (periodieke) zelfevaluatie kan werken, maar is kwetsbaar in de uitvoering. Breukink ziet als gevaar, dat zo’n gesprek blijft hangen in het bespreken van veilige onderwerpen als de agendasetting, de kwaliteit van de informatie en dergelijke. In de zelfevaluatie moeten man en paard worden benoemd, ook al zijn dat soft skills. ‘Borg dat door dit proces door een echt onafhankelijke derde te laten begeleiden die daarvoor gekwalificeerd is. Een krachtige voorzitter helpt ook als deze bereid is zichzelf kwetsbaar op te stellen. Vraag blijft of er voldoende mensen zijn die het lef hebben om op te staan als het niet goed gaat.’

Het vak van toezicht houden: drie essentiële vragen

Erg belangrijk voor elke commissaris of toezichthouder is het vermogen om snel door te kunnen dringen tot de essentie van wat er aan de hand is. Daarna kun je je bezighouden met wat we ervan vinden. Het gevaar dat continu aanwezig is, is dat je teveel op afstand blijft (bird view) of juist teveel in detail treedt met het risico dat je op de stoel van de bestuurder gaat zitten. Hoe de balans daartussen te behouden is, maakt Breukink duidelijk aan de hand van leermomenten, bijvoorbeeld bij Hogeschool InHolland. Het basisprobleem daar was, volgens hem, betrekkelijk simpel. De top van de organisatie was vooral gericht op bedrijfsvoering en financiën. De onderwijskwaliteit en de verbinding van de organisatie daarmee was voor de top teveel op afstand gekomen. Daar moest dus snel worden teruggegaan naar de kerntaken, het existentiële doel van deze onderwijsorganisatie. Hoe je dat snel helder krijgt? ‘Vanmiddag vertel ik dit ook tijdens een college voor commissarissen en toezichthouders aan de Rotterdam School of Management, door de volgende drie vragen aan mezelf te stellen:

1. Is er een duidelijk plan (strategie)?
2. Is er een (bekwaam) team?
3. Is het team bezig met (de uitvoering van) het plan?’

Wat Breukink leerde in de periode bij InHolland is, dat deze drie vragen zelden allemaal bevestigend kunnen worden beantwoord. Dan weet je wat er niet goed gaat of beter kan.

Om de organisatie op koers te houden is het de taak van de toezichthouder continu deze drie vragen te blijven stellen. Dit geldt zowel voor publieke en maatschappelijke organisaties als voor profitorganisaties. ‘Grootste barrière is altijd die kwartaal­onzin!’ Deze beheersdrang, in combinatie met obligate en overvolle vergaderagenda’s, leidt tot het niet echt behandelen van de essentiële onderwerpen. ‘Praat waarover het moet gaan! Wat is de essentie? Als voorzitter kun je daar wat meer invloed op uitoefenen, omdat je de agenda bepaalt.’

Breukink heeft ook een advies voor de bestuurders: ‘Kom niet met kant-en-klare documenten, maar gebruik commissarissen als klankbord voordat documenten definitief worden vastgesteld. Geef daarbij aan welke andere opties je hebt overwogen en breng die in kaart. Dan ontstaat er een dialoog en wordt het resultaat beter. Wat de bestuurder vindt, is niet relevant. Toezichthouders zijn geïnteresseerd in jouw vragen en dilemma’s. Daar wordt ‘je’ rijker van…’

Lessen uit twee casussen

In het gesprek komen twee pregnante voorbeelden regelmatig aan de orde: de crisis bij Hogeschool InHolland en die in de sociale huisvesting.

De observatie aan de hand van de crisis in de sociale huisvesting heeft inzichten opgeleverd over de reactie op een crisis. ‘Maatregelen die genomen werden na de crisis, hadden vaak geen oorzakelijk verband met die crisis.’ Breukink vindt dat er nogal eens geen oorzaakanalyse wordt uitgevoerd. De enige uitzondering, zo bleek achteraf, was in de sociale huisvesting. ‘Hier was de voorgestelde maatregel, na de crisis, dat er meer informatie van woningcorporaties moet naar de externe toezichthouder. Maar de informatie was er al.’ Een externe toezichthouder neemt, naar het oordeel van Breukink, een bijzondere rol in ten opzichte van de interne toezicht­houder. Daarbij speelt, in de sociale huisvesting, dat de externe toezichthouder veel meer informatie heeft dan de interne toezichthouder ooit zou willen hebben. Kortom: er is nog geen balans. ‘De maatregelen die worden verzonnen na een crisis zijn vaak niet proportioneel ten opzichte van wat er aan de hand was.’

De crisis bij Hogeschool InHolland leerde Breukink dat de problemen in het hbo onder andere kwamen door verkeerde incentives in de financiering, in combinatie met het politieke doel om 50% van de Nederlandse bevolking hbo of hoger opgeleid te krijgen. Daardoor drukte het heftig van onder, doordat mbo-leerlingen moesten doorstromen naar het hbo en van boven doordat uitvallers van universiteiten toch een diploma moesten halen, maar dan op het hbo. Die druk leidde tot een verlies van aandacht voor de onderwijskwaliteit. ‘De parallel met de corporatiewereld is te trekken: door het ontbreken van de juiste checks & balances werd de weg vrijgemaakt voor megalomane projecten.’

Een andere les die Breukink trekt uit de beide crisissen is dat het contact met de internal auditor/controller belangrijk is om een andere mening en aanvullende inzichten te krijgen dan alleen die van bestuurder. ‘Het helpt bij de weging van informatie die je van het bestuur krijgt en daarmee geef je weer invulling aan een van de checks & balances. Je moet in zo’n geval wel de bestuurder informeren, anders komt de controller in een onmogelijke positie. En geef terugkoppeling over de inhoud van het gesprek.’ Als er verschillen zijn met het beeld vanuit het bestuur, dan heb je, volgens Breukink, als toezichthouder een prima aanleiding voor een goed gesprek met de bestuurder.

Relatie met politiek

Dit probleem in de (semi)publieke sector ziet Breukink ook terug in de politiek. ‘Het wantrouwen van het publiek leidt dikwijls tot morbide constructies (bedoelt als oplossing) zonder te weten wat nu echt het probleem is.’ Dit leidt, volgens Breukink, ertoe dat het wantrouwen alleen maar toeneemt. De les die hij hieruit trekt is dat je als toezichthouder de organisatie zelf zijn probleem moet laten oplossen en daarvoor ruimte moet geven. Als voorbeeld haalt Breukink zijn ervaring aan in het geval van de crisis bij Hogeschool InHolland. De toenmalige staatssecretaris (en later minister) koos ervoor om er niet bovenop te gaan zitten. ‘Gelukkig hebben de minister en de staatssecretaris zich niet laten verleiden door de Tweede Kamer om weer ‘grootse’ maatregelen te nemen, maar lieten zij InHolland de ruimte en gaven het vertrouwen om de crisis zelf op te lossen.’

Vaak ziet Breukink echter het tegenovergestelde. ‘De electorale drang van politici is groot, maar draagt zelden bij aan de oplossing of aan het vergroten van het vertrouwen van burgers.’

Breukink heeft in dit verband nog een raad voor toezichthouders: ‘Het is goed om als toezichthouder je bestuur aan te moedigen contact te zoeken met de politiek, al dan niet via brancheverenigingen en bijeenkomsten. Niet afwachten! Doe dat ook als toezichthouder zelf, dan kun je ook bijdragen aan het debat en helpen richting geven. Dat vraagt om visie en verantwoordelijkheid, hetgeen ook hoort bij de rol van toezichthouder.’

Laat organisatie zelf problemen oplossen

De overall conclusie die Breukink als toezichthouder uit zijn ervaringen trekt, is dat ‘de oplossing van elk probleem voor meer dan 80% in de organisatie zelf ligt. Soms is het nodig om bepaalde mensen te vervangen en in te grijpen op individueel niveau. Maar verder moet je het aan de organisatie zelf overlaten.’

Drs. E. H. Jansen RA CPC MCM is organisatie­adviseur, docent en onderzoeker bij de Universiteit van Amsterdam en de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Drs. W.D. Groot MBA is mede­oprichter van en managing partner bij PublicImpact, dat zich richt op organisaties met een maatschappelijke opdracht.