Van vele markten thuis

Van oudsher doet de public controller dit vanuit een financieel perspectief. Al langer is een beweging gaande, waarbij de public controller breder kijkt dan dit perspectief. Hij1 kijkt ook naar de ‘business’. Op het jaarcongres van het EICPC bleek dat er nog een lange weg te gaan is.

In het mooie, oude klooster De Mariënhof in Amersfoort spraken op 16 april 2018 ongeveer tachtig public controllers over dit op koers houden van de organisatie op het jaarcongres van het Europees Instituut voor Certified Public Controllers (EICPC).

Het voorliggende artikel is gebaseerd op de lezingen tijdens het congres. In het ochtend­deel van het congres is het onderwerp belicht door sprekers uit respectievelijk de wetenschap, het bestuur van een organisatie en het toezicht. In het middagdeel is de praktische toepassing aan de orde geweest. Afgesloten is met een lezing over de rol van inspecties in het kader van veiligheidsvraagstukken.

In het artikel wordt eerst ingegaan op het op koers houden van een organisatie, vervolgens wordt stilgestaan bij wat de public controller kan doen om hieraan een bijdrage te leveren, zowel ter ondersteuning van het bestuur en het management van de organisatie als voor de externe toezichthouder. Ten slotte wordt ingegaan op de eigenschappen en competenties waarover de public controller moet beschikken om een zinvolle bijdrage te leveren.

Op koers houden, hoe doe je dat?

Bij het op koers houden van de organisatie toetst de public controller de uitvoering van het beleid. Hij legt de verbinding tussen de doelen en de inzet van middelen. Daarbij maakt hij analyses over de mate van de doelbereiking. Gaat de organisatie de goede kant op of is bijsturen door het management nodig? Hij geeft hierbij de nodige adviezen door bijvoorbeeld scenario’s te schetsen.

Een van de meest toegepaste instrumenten om bestuur en management te informeren is het weergeven van ken­getallen, al dan niet in de vorm van een dashboard. Het gebruik van kengetallen is omgeven met allerlei mystificaties. Kort wordt daarom ingegaan op de zin en onzin van de kengetallen.

Verschillende sprekers geven aan dat cijfers niet alles zeggen. Cijfers geven wel een indicatie, maar geen absolute weergave van de werkelijkheid. Je zult er vooral over moeten praten om er kleur aan te kunnen geven.

Wetenschap

Prof. Van Thiel onderkent zeven mythen van prestatie­meting in de publieke sector. Het meten van de prestaties is niet eenvoudig en gebeurt volgens Van Thiel nogal eens op de verkeerde manier. Vaak wordt niet gemeten wat gemeten moet worden. De zeven mythen die zij onderscheidt zijn:

1 maximaal drie knoppen om aan te draaien;
2 prestaties veranderen, indicatoren niet;
3 getallen zeggen meer dan woorden;
4 in één oogopslag;
5 beter outcomes dan output meten;
6 verantwoording = afrekenen;
7 prestatiemeting = bedrijfsmatiger werken.

Maximaal drie knoppen om aan te draaien

Veel bestuurders willen maar een beperkt aantal prestatie-indicatoren. Daarmee moet dan de hele organisatie in beeld worden gebracht. Bestuurders willen geen details. Meer indicatoren geven wel een meer valide beeld. Nadeel hiervan is echter dat het bijhouden en presenteren van deze indicatoren meer inspanning en daarmee meer geld kosten. Bij gebruik van geautomatiseerde systemen zal vooral het ontwikkelen van de indicatoren en het inregelen daarvan moeite kosten. Ook de steeds veranderende omstandigheden en doelen zijn een beperkende factor. Van Thiel heeft wel een oplossing: gebruik meerdere indicatoren, maar kies elk jaar een thema (drie knoppen).

Prestaties veranderen, indicatoren niet

Eenmaal vastgestelde indicatoren worden dus niet snel gewijzigd. Voordeel van het niet veranderen van de indicatoren is dat vergelijking in de tijd (benchmarking) mogelijk is. Trends kunnen worden ontdekt.

Aan de andere kant, de wereld verandert voortdurend en daardoor zullen de onderwerpen waarop het management moet sturen en waarover het zich moet verantwoorden veranderen. Neem daarbij ook in ogenschouw dat het (lang­durig) sturen op dezelfde indicatoren kan leiden tot perverse effecten. Een oplossing kan zijn om met enige regelmaat de indicatoren of normen aan te passen, zonder daarbij teveel vergelijkingsmogelijkheden te verliezen.

Getallen zeggen meer dan woorden

Indicatoren worden meestal in getallen uitgedrukt en vaak in geld. Dit lijkt een overblijfsel uit de tijd dat managemen­trapportages veelal door financiële afdelingen werden opgesteld. Het nadeel van deze cijfermatige benadering is dat het management hierdoor erg gericht is op het kwantificeren van de prestaties. Denk bijvoorbeeld aan de protocol­behandelingen in de zorg en het gebruik van de DBC’s daarbij. Voor een goed inzicht zullen ook niet-kwantitatieve gegevens in de rapportages moeten worden meegenomen om een goed beeld van de prestaties te krijgen.

In één oogopslag

Een andere mythe is dat indicatoren in één keer laten zien hoe het ervoor staat. Echter om de prestatie op waarde te kunnen schatten zal altijd een interpretatie van de gepresenteerde cijfers nodig zijn, een toelichting. Hiervoor is behoefte aan contextuele informatie, aan een toelichting omtrent de betekenis van de waarde en aan referentiewaarden ter vergelijking van de waarde, zoals vergelijkende cijfers, verwachtingen etcetera.

Een voorbeeld hiervan is het aantal boetes voor te hard rijden. Wat zegt een aantal als daar geen interpretatie aan wordt gegeven? Het getal zal in vergelijking met voorgaande jaren moeten worden geplaatst, maar vooral ook in de context of het bijdraagt aan de vergroting van de verkeersveiligheid.

Beter outcomes dan output meten

Publieke organisaties dragen bij aan collectieve goederen. Het is vaak de wens van bestuurders om de outcome, ofwel de bijdragen aan het collectieve goed te meten. Volgens Van Thiel is het, op grond van het principe van validiteit, niet zinvol om met een indicator de outcome van een organisatie te meten. Meet wat de organisatie doet op het niveau waarop wordt gewerkt; met andere woorden: meet de output. Om een beeld te krijgen van de outcome kan, in samenwerking met andere partners in de keten, worden gewerkt aan de ontwikkeling van valide indicatoren op dit punt.

Verantwoording = afrekenen

Met het verantwoorden door middel van indicatoren ontstaat in de praktijk een afrekencultuur. Aan de streefwaarden van de indicatoren moet worden voldaan. Promoties of bonussen kunnen ervan afhangen. Wanneer een indicator niet wordt gehaald, wordt dit vaak uitgemeten in de media. Door dit mechanisme wordt een defensieve houding opgewekt en werken de indicatoren perverse prikkels in de hand. Cijfers kunnen worden gemanipuleerd om goede resultaten te laten zien. Van Thiel pleit ervoor om een dialoog over de prestaties op organisatie- en ketenniveau op te zetten. Ga met elkaar in gesprek over de prestaties. Wat ging goed en wat kan beter? Hierdoor krijg je veel meer een positieve drive om te verbeteren.

Prestatiemeting = bedrijfsmatiger werken

De overheid is geen bedrijf. Zij heeft geen winstoogmerk en is op veel terreinen een monopolist. De overheid werkt aan complexe maatschappelijke doelen. Er zijn altijd politieke keuzen. Bij prestatiemeting zal hier rekening mee moeten worden gehouden. Verwachtingsmanagement is hier van groot belang. De indicatoren moeten hierop zijn aangepast en vragen om een nadere toelichting op de betekenis van de waarde van de indicator.

Concluderend stelt Van Thiel dat prestatiemeting veel wordt toegepast en dat er hoge verwachtingen van zijn. Het past ook in de pogingen om de overheid bedrijfsmatiger te laten werken. Meer accountabilty, transparantie en beheersing wordt verwacht. Het lijkt heel gemakkelijk, maar dat is het niet. Kijk maar eens naar de perverse effecten die indicatoren kunnen hebben. Oorzaak hiervan is dat de meetkundige principes niet goed worden toegepast en dat nog te weinig rekening wordt gehouden met het bijzondere karakter van de publieke organisaties. Kortom, prestatiemeting vraagt om een bewust gebruik van indicatoren waarbij aandacht voor de genoemde zeven mythen van belang is.

Bestuur

Ook de bestuurder (Van Leeuwen) heeft zo zijn kanttekeningen bij het gebruik van kengetallen. Hij vergelijkt het werken met indicatoren met het maken van een foto. Daarmee wordt op één moment gemeten en op basis daarvan neemt de bestuurder/manager zijn besluiten. Het maken van een film zou beter passen. Hiermee wordt de ontwikkeling weer­gegeven en worden de prestaties voor de ontvanger van de informatie in een context gezet.

Het ‘spelletje’ wordt volgens Van Leeuwen in de publieke sector niet anders gespeeld dan in de private. Prestaties worden gemeten en er wordt op afgerekend. Afgerekend wordt er meestal bij het aanvragen van nieuwe budgetten. Is het jaardoel niet gehaald, dan betekent dit minder budget voor de volgende periode.

Toezicht

Breukink kijkt naar het vraagstuk van het op koers houden van de organisatie vanuit het perspectief van de toezicht­houder. In tegenstelling tot de vele uitgebreide management­rapportages, stelt hij in zijn toezichthouderrol genoeg te hebben aan slechts drie vragen:

1 Is er een plan?
2 Is er een team?
3 Is het team nog bezig met het plan?

Bij de beantwoording van deze vragen is wel een aantal voorwaarden in te vullen. Zo zal een onafhankelijke informatievoorziening aan de toezichthouder moeten zijn gewaarborgd. Hierbij gaat het niet alleen om de (financiële en niet-financiële) gegevens, maar ook om de verhalen daarachter. Dit vraagt voor de toezichthouder om linken naar de interne controller, de internal auditor en de externe auditor. Bij de benoeming van dergelijke functionarissen zal de toezichthouder dan ook gehoord moeten worden.

Door het management te vragen op welke manier de organisatie voldoet aan de drie genoemde vragen krijgt hij zicht op de staat van de organisatie. Naar de mening van de auteurs kunnen public controllers hier ook goed gebruik van maken.

Politiek

In het verlengde van het voorgaande heeft Duisenberg voor de leden van de Tweede Kamer een methode Begroting en Verantwoording ontwikkeld. Met deze methode zijn Kamerleden in staat om de begroting en verantwoording van de ministeries te interpreteren en te beoordelen.

Hiervoor zijn zes hoofdvragen opgesteld:

1 Wat is het beeld van het beleidsterrein op hoofdlijnen?
2 Welke doelen zijn er gepland/behaald?
3 Welke prestaties zijn gepland/geleverd?
4 Wat gaat het kosten/wat heeft het gekost?
5 Wat is het oordeel over de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid?
6 Welke aanbevelingen heeft de rapporteur?

Met het beantwoorden van deze zes vragen kan niet alleen een Tweede-Kamerlid maar ook een public controller een goed beeld krijgen van een beleidsveld. Ligt de organisatie nog op koers? Wordt gedaan wat is afgesproken en blijft men binnen de kaders?

Wat kan de public controller doen?

Allereerst is de public controller in de rol van koersbewaker te beschouwen als een businesscontroller, meer dan als een financial controller. In sommige gevallen is de controller de strategische partner van het management.

Om te zorgen dat het management kan sturen en beslissen onderhoudt de public controller de managementcyclus (ook wel PDCA genoemd, Plan Do Check, Act).

Bij het invullen van deze werkzaamheden geeft Chedi-Van Hall de businesscontroller een aantal taken:

• faciliteren van het allocatieproces, zowel ambtelijk als bestuurlijk;
• bewaken van het principe de goede dingen doen in de goede volgorde;
• risicogedreven anticiperen op ontwikkelingen in de omgeving;
• breed denken en verbinden;
• vergroten van effectiviteit en efficiency van processen;
• ondersteunen van het lijnmanagement en het bestuur in een beheerste en doordachte totstandkoming van beleid en/of uitvoering;
• ontwikkelen, gebruiken en duiden van integrale management­informatie;
• analyseren van knelpunten.

Om te kunnen bijdragen aan het koersbehoud, moet de public controller aan tafel zitten bij het management. Maar aan tafel kom je niet zomaar; daar moet je iets voor doen.

Van Leeuwen vindt het belangrijk om, als controller, een vertrouwensrelatie met het lijnmanagement op te bouwen. Bij onder andere Prorail ontwikkelt de public controller zich daartoe naar een strategisch partnerschap. De public controller zal in dat kader een value coach moeten zijn. Door op te treden als coach helpt de public controller de lijnmanager om besluiten te nemen. Op deze manier voegt de public controller waarde aan de organisatie toe. Om dit te bereiken is bij Prorail een verandertraject uitgevoerd, waarbij een professionaliseringsslag in de control is gemaakt. Om het vertrouwen van het management te winnen bleek een goede dialoog nodig. De public controller zal daarin moeten aantonen dat hij weet waarover hij praat. Ondersteund door goede opleidingen en het bijhouden van de vakkennis is de controller in staat te zorgen voor heldere processen en goed werkende systemen en procedures.

De public controller zit evenwel niet in de lijn, maar geeft onafhankelijk advies. Het ligt dus in de lijn der verwachting dat hij het niet altijd eens is met de manager. In de relatie met het management mag het best af en toe wrijven. Hij is de kritische vriend. Vriend in de zin dat de controller het goede voor heeft met de organisatie net zoals iedereen in de organisatie, de managers voorop. Door de juiste vragen te stellen en opmerkingen te maken wekt de public controller het vertrouwen van het management.

Om het management van de goede informatie te voorzien moet de informatievoorziening op orde zijn. Het is daarbij ook noodzakelijk dat de informatieverstrekking aansluit bij de behoefte van de manager. Tijdigheid is een belangrijk gegeven. De manager heeft niets aan verouderde informatie. Deze punten lijken open deuren maar zijn o zo belangrijk.

Door transparant te zijn over de basis van de informatie en door te staan voor die informatie, wek je vertrouwen. Duidelijkheid helpt bij het opbouwen van vertrouwen.

Benodigde eigenschappen en competenties

Het leveren van een goede bijdrage aan het op koers houden van de organisatie is geen sinecure. De public controller zal hiervoor, onder meer volgens Chedi-Van Hall en Van Leeuwen, over een aantal persoonlijk eigenschappen en com­petenties moeten beschikken.

Kritische vriend

De public controller moet zich kunnen opstellen als een kritische vriend. Kritisch maar wel positief. Daarbij wordt verwacht dat hij onafhankelijk is. Daarom staat hij ook buiten de lijn.

Van Vollenhoven houdt ons ook de spiegel voor dat heel veel in Nederland als onafhankelijk wordt bestempeld, maar dit in feite niet is. Er is vaak sprake van een relatie, die deze onafhankelijkheid onder druk zet.

Strategische oriëntatie

De controller moet beschikken over een brede blik om ontwikkelingen te kunnen signaleren. Weten wat er speelt geeft de mogelijkheid hierop in te spelen. De public controller moet, als een generalist, in staat zijn om het hele plaatje te kunnen overzien.

Daarbij helpt een oriëntatie op zowel interne als externe ontwikkelingen. Bij het interpreteren van wat er zowel intern als extern speelt moet de vertaalslag naar het betreffende niveau in de organisatie worden gemaakt. Niet alle informatie is noodzakelijk voor het strategisch, tactisch of operationeel niveau. Het kunnen schakelen tussen deze niveaus is een must voor de public controller.

Durf, lef en een rechte rug

Durf en lef zijn nodig om als controller onafhankelijk te denken en te handelen. Door een onafhankelijke mening te geven, zonder aanzien des persoon, en jezelf te baseren op de feiten wekt de controller vertrouwen en achting. Dit vertrouwen moet niet alleen bij het management worden bevochten, maar ook binnen de rest van de organisatie.

De rechte rug van de public controller is vooral noodzakelijk in situaties wanneer informatie wordt verstrekt die de organisatie niet welgevallig is. Zeker wanneer betrokkenen, zowel managers als bestuurders, proberen de public controller te beïnvloeden om informatie positiever te brengen.

Reflectief vermogen

De public controller moet kunnen reflecteren en in staat zijn om de organisatie een goede spiegel voor te houden. Een noodzakelijke voorwaarde hiervoor is dat de controller niet achter zijn bureau blijft zitten, maar de organisatie en de activiteiten door en door kent (controlling by walking around). Kortom, de public controller moet intrinsiek gemotiveerd zijn om de organisatie te willen begrijpen. Bij intrinsieke motivatie straalt de persoon echte, gemeende belangstelling uit. Anderen zijn daardoor onder meer eerder bereid de juiste informatie te geven en de adviezen van de controller te volgen.

De public controller neemt initiatief bij het signaleren van goede en slechte zaken. Vervolgens moet de controller de vaardigheid hebben deze bespreekbaar te maken binnen de organisatie.

Daarvoor moet hij het overzicht hebben in wat er in de organisatie speelt. Hij zal veel vragen moeten stellen en kritisch moeten kunnen doorvragen. Voorwaarde hiervoor is wel dat de basisinformatie op orde is, maar ook dat de relaties goed zijn. Het is belangrijker dat de informatie tijdig, begrijpelijk en overzichtelijk wordt aangeleverd, dan dat de cijfers voor de volle 100% kloppen.

Beïnvloeden en overtuigen

Om echt bij te dragen aan het op koers houden van de organisatie moet de public controller kunnen beïnvloeden en overtuigen. Hij zal hierbij moeten weten hoe de hazen lopen. Wie heeft de meeste invloed bij het nemen van de uit­eindelijke beslissing. Als hij dit weet kan hij de juiste personen direct betrekken en voortijdig informeren. De controller zal in staat moeten zijn om anderen in zijn redenering en informatie mee te nemen. Het begrip en daarmee de kans van slagen van voorgestelde verbeteringen zal hierdoor groter worden. De juiste timing is hierbij van belang.

Beïnvloeden gebeurt door het overbrengen van een heldere boodschap om zo de ontvanger te overtuigen. Het is hierbij wel belangrijk dat de verbale boodschap overeenkomt met de non-verbale houding. Om overtuigend over te komen, zal de public controller in staat moeten zijn duidelijk te maken wat de noodzaak is om bepaalde maatregelen te nemen. Het geven van verschillende mogelijkheden met de daarbij behorende voor- en nadelen kan een goed hulpmiddel zijn. Ook het schetsen van scenario’s en het bieden van keuzemogelijk­heden zijn krachtige middelen om iemand te overtuigen.

Aangezien niet iedereen hetzelfde reageert en iedereen een eigen historie en achtergrond heeft, zal de controller de ontvanger van de boodschap mee moeten nemen in zijn gedachtegang. Dit kan zowel betrekking hebben op het proces als de inhoud.

Fouten durven maken

Niets is zeker in deze wereld. Er kunnen zich altijd onverwachte omstandigheden voordoen. Ook de public controller beschikt niet over de glazen bol van de waarzegster. Dit betekent dat de toekomst onzeker is en dat daarmee moet worden omgegaan bij het op koers houden van de organisatie. Op basis van huidige, bekende gegevens moeten beslissingen worden genomen. Door van het positieve uit te gaan bereik je vaak meer dan wanneer je van het negatieve uitgaat. Het negatieve heeft wel een waarschuwingsfunctie. Veel public controllers zijn ingesteld op zaken die niet goed gaan. Het onderkennen van de risico’s. De huidige stand van zaken kan ook worden gezien als het halfvolle glas, in plaats van het half lege.

Er zal geëxperimenteerd moeten worden om koersvast te blijven. Dat is eng. Daarom zal de eigen weerstand overwonnen moeten worden. In een lerende organisatie is het mogelijk te experimenteren en te leren van de fouten die gemaakt worden.

Relaties opbouwen en onderhouden

Het kunnen opbouwen en onderhouden van zowel interne als externe relaties is van essentieel belang. Door een goede relatie zullen anderen opener zijn. Het verkrijgen van de juiste en relevante informatie wordt daardoor gemakkelijker. En de echte problemen komen dan op tafel.

De controller moet daarbij een betrouwbaar persoon zijn. Het is zaak het opgebouwde vertrouwen niet te schaden. Het gaat er bij het opbouwen van een relatie vooral om verbinding aan te brengen. Verbinding op alle niveaus, zowel met directie­leden als met medewerkers.

Tot slot

In dit artikel maakten we duidelijk dat ook in de publieke sector de ontwikkeling van financial controller naar business­controller gaande is. De businesscontroller houdt zich steeds meer bezig met het op koers houden van de organisatie vanuit het brede perspectief. Verschillende eigenschappen en competenties kunnen de controller helpen het vertrouwen van het management te winnen om aan tafel te komen. Er is echter nog een weg te gaan. Jellema verwoordde het op het congres als volgt: ‘Ontwikkelen doe je vanuit ambitie, samen en met kleine stappen’. Indachtig deze uitspraak komen we er wel.

H. J. de Blécourt MPC CPC RO is auditmanager bij de Auditdienst Rijk.
Drs. E. H. Jansen RA CPC MCM is organisatie­adviseur, docent en onderzoeker bij de Universiteit van Amsterdam en de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Noot

1 Lezingen zijn verzorgd door: prof. dr. Sandra Van Thiel, hoogleraar RU Nijmegen; Hans van Leeuwen, Bestuurder/CFO van Prorail; Henk Breukink b.c., diverse raden van toezicht in publieke en private sector; drs. Pieter Jellema CPC, directeur planning en control Erasmus Universiteit; Erik de Haan CPC, manager Planning control en Informatie Haga Ziekenhuis, Den Haag; drs. Pieter Duisenberg, ex-Tweede Kamerlid, voorzitter NVSU; drs. Magda Chedi-Van Hall MPC CPC, programmadirecteur Jaarrekeningproces, gemeente Rotterdam; drs. Remco de Vos, directeur Financiën en Control Rijkswaterstaat; prof. mr. Pieter van Vollenhoven, praktijkhoogleraar Risicomanagement Universiteit Twente en voorzitter van het bestuur Stichting Maatschappij en Veiligheid.