Ambtenaar onder druk

Het gaat dan om verzoeken waarbij bestuurders ambtenaren aanzetten tot het overschrijden van morele of juridische grenzen. Voorbeelden zijn verzoeken tot het achterhouden van informatie, het buiten de regels om verstrekken van subsidies of vragen voorrang te verlenen bij aanvragen voor gemeentelijke voorzieningen of vergunningen. Het kan ook gaan om verzoeken waarbij sprake is van grensoverschrijdend gedrag door de bestuurder. Aan het niet meewerken aan een verzoek worden dan bijvoorbeeld negatieve gevolgen verbonden of er is sprake van intimiderend gedrag. Over de mate waarin oneigenlijke druk voorkomt en hoe deze zich manifesteert was tot voor kort weinig bekend.

In een eerder onderzoek constateerde de Rekenkamer Rotterdam dat er signalen waren dat oneigenlijke druk door bestuurders op ambtenaren is uitgeoefend om subsidies te verstrekken zonder dat daar grond voor was¹. Naar aanleiding van deze uitkomst is een breed onderzoek onder ambtenaren gehouden. Met een enquête en interviews onder Rotterdamse ambtenaren is onderzocht of zij ervaring hebben met oneigenlijke druk, of zij hun ervaringen melden en of zij belemmeringen ondervinden bij het melden². Kort geleden publiceerde ook Binnenlands Bestuur de resultaten van een onderzoek onder gemeenteambtenaren³.

Dubbelrol ambtenaar

Oneigenlijke bestuurlijke druk treedt op in de relatie tussen een bestuurder en een ambtenaar. Beide partijen hebben in deze verhouding een eigen rol en positie. Een bestuurder richt zich op het realiseren van een politieke ambitie en is eindverantwoordelijk voor het nemen van beslissingen. Van een ambtenaar mag worden verwacht dat deze vanuit zijn deskundigheid adviseert en tegenspraak geeft om te voorkomen dat er fouten worden gemaakt of wet- en regelgeving wordt overtreden. De complexiteit is dat van een ambtenaar mag worden verwacht dat hij loyaal is aan de wethouder en deze tegelijkertijd volgt in de leidende beleidsvisie. Een ambtenaar is daarin dienend aan de bestuurder. Deze dienende rol kan schuren als hetgeen wordt gevraagd tegen wet- en regelgeving ingaat, grote risico’s met zich meebrengt of moreel niet kan. Het geven van tegenspraak kan lastig zijn, omdat ook een gezagsverhouding aanwezig is. Dit levert het risico op dat ambtenaren toch meewerken aan verzoeken die niet door de beugel kunnen.

Vormen van oneigenlijke bestuurlijke druk

In de praktijk blijkt het inderdaad voor te komen dat ambtenaren onder druk worden gezet. In het onderzoek van de rekenkamer is door bijna een op de vijf ambtenaren in Rotterdam aangegeven dat zij (in een periode van acht jaar) een voorval van oneigenlijke bestuurlijke druk hebben ervaren. Het onderzoek in opdracht van Binnenlands Bestuur toont aan dat dit geen exclusief Rotterdams fenomeen is. Ook in dit onderzoek wordt geconcludeerd dat ruim één op de vijf gemeenteambtenaren zich weleens onder druk gezet voelt door oneigenlijke verzoeken uit de eigen organisatie. Na een nadere analyse door de rekenkamer blijkt overigens dat een deel van de Rotterdamse ambtenaren oneigenlijke bestuurlijke druk breder interpreteert dan de rekenkamer. Bij 7% van de ambtenaren is op basis van de gegeven beschrijving vermoedelijk daadwerkelijk sprake van een situatie met oneigenlijke bestuurlijke druk. Oneigenlijke bestuurlijke druk is dus geen wijdverbreid fenomeen, maar komt te vaak voor om het verschijnsel een incident te noemen.

Een verzoek van een bestuurder kan op twee manieren oneigenlijk zijn. Ten eerste kan de inhoud van een verzoek oneigenlijk zijn (door het overschrijden van juridische of morele grenzen). Ten tweede kan de vorm van het verzoek oneigenlijk zijn (door grensoverschrijdend gedrag). Deze zijn verder onder te verdelen in zes vormen van oneigenlijke druk.

De inhoud van een verzoek is oneigenlijk:

1. overtreding van wet- en regelgeving;|
2. onjuist informeren of manipuleren van informatie;
3. gericht op persoonlijk voordeel of bevoordeling van relaties (of de schijn daarvan).

De vorm van een verzoek is oneigenlijk:

1. de bejegening is bedreigend of intimiderend;
2. aan het niet-meewerken worden negatieve consequenties verbonden;
3. voor het meewerken wordt een beloning geboden.

In de praktijk zijn in Rotterdam vijf van de zes vormen daadwerkelijk aangetroffen. Alleen de laatste categorie, het bieden van een beloning, is door ambtenaren niet genoemd. De eerste drie vormen van oneigenlijke bestuurlijke druk blijken het meest voor te komen. Met name verzoeken tot overtreding van wet- en regelgeving (een derde van de gevallen) en bevoordeling van relaties (bijna een kwart van de gevallen) zijn relatief vaak genoemd. Oneigenlijke verzoeken door grensoverschrijdend gedrag (de categorieën vier tot en met zes) blijken minder vaak voor te komen.

Het onderzoek in Binnenlands Bestuur ondersteunt deze bevindingen. Ook daar blijkt de eerste vorm, overtreding van wet- en regelgeving, het meeste voor te komen. Intimiderend gedrag of het dreigen met negatieve consequenties zijn ook in dit onderzoek minder vaak genoemd.

Wanneer wordt oneigenlijke bestuurlijke druk ervaren?

Oneigenlijke bestuurlijke druk komt niet overal in de organisatie even vaak voor en vertoont zich niet altijd op dezelfde wijze. In bepaalde omstandigheden wordt het vaker ervaren. De mate waarin oneigenlijke bestuurlijke druk wordt ervaren, is afhankelijk van (in willekeurige volgorde):

1. de aard van de werkzaamheden van het dienstonderdeel;
2. de relatieve afstand tussen bestuurder en ambtenaar.

Uit het onderzoek is gebleken dat met name ambtenaren die werken in clusters die veel te maken hebben met het verstrekken van subsidies, voorzieningen of uitkeringen aan burgers of organisaties, voorvallen van oneigenlijke druk melden. Het betreft hier concrete dienstverlening aan individuele belanghebbenden buiten de gemeente, waarmee bestuurders veel contact kunnen hebben. Het gebeurt volgens de respondenten dan ook met enige regelmaat dat bestuurders aan ambtenaren vragen bepaalde dossiers met voorrang te behandelen of de uitkomsten van besluiten te heroverwegen, ook al druist dat in tegen de geldende procedures of regels. Ambtenaren in staffuncties of meer strategische beleidsfuncties noemen minder vaak voorvallen van oneigenlijke druk.

Een andere risicofactor voor oneigenlijke druk is de afstand tussen de bestuurder en ambtenaar. Deze afstand betreft de relatieve positie in de organisatie ten opzichte van elkaar. Zo blijkt dat de voormalige Rotterdamse deelgemeenten en hun opvolgers, de gebiedscommissies, gevoeliger waren voor oneigenlijke bestuurlijke druk dan het ‘concern’. In deze relatief platte en kleinere organisaties is de afstand tussen bestuurder en uitvoerend ambtenaar relatief klein. Daar komt bij dat bestuurders in deelgemeenten regelmatig een breed maatschappelijk netwerk in organisaties hadden die ook met subsidies werden ondersteund. Beide risicofactoren kunnen elkaar versterken in het ontstaan van oneigenlijke bestuurlijke druk.

De afstand tussen bestuurder en ambtenaar uit zich ook in de frequentie van het contact tussen beiden. Uit het onderzoek blijkt dat wanneer deze frequentie hoog is, er vaker oneigenlijke druk wordt ervaren (waarbij dit verband sterker is gebleken bij de voormalige deelgemeenten/huidige gebiedscommissies dan bij leden van de colleges van B en W).

Welke patronen zijn te onderscheiden?

Dat ambtenaren met meer contact met bestuurders ook vaker oneigenlijke druk ervaren is op zich wel te verwachten. Het onderzoek heeft echter ook tal van voorbeelden laten zien waarin er, ondanks het ontbreken van direct contact, toch oneigenlijke bestuurlijke druk wordt ervaren. Oneigenlijke politiek-bestuurlijke druk kan zich namelijk manifesteren op een directe wijze en indirecte wijze. In het eerste geval vindt de druk plaats binnen een direct contact tussen ambtenaar en bestuurder. Bij indirecte druk vindt de druk plaats via de ambtelijke leiding.

Directe en indirecte druk kwamen in relatief gelijke mate voor. Van de indirecte druk hebben we twee varianten aangetroffen. Meestal vond indirecte druk in opdracht van de bestuurder plaats, maar ambtenaren gaven ook voorbeelden waarbij de ambtelijke leiding het initiatief nam. Meerdere geïnterviewden beschreven een situatie waarin leidinggevenden de neiging hebben op de stoel van de bestuurder te gaan zitten. Dit wil zeggen dat zij voor de bestuurder gaan denken over wat wel en niet gewenst is. Het gaat dan met name over het achterhouden van informatie of zaken (veel) mooier voorspiegelen. In het kader staan nog enkele voorbeeldcitaten van indirecte druk genoemd.

De rol van cultuur en soft controls

In het onderzoek is primair de ervaren oneigenlijke druk onderzocht. Er is niet onderzocht of de druk daadwerkelijk heeft plaatsgevonden en evenmin of deze druk werkelijk oneigenlijk is. Belevingen van oneigenlijke druk zullen voor de degenen die hem ondervinden echter hoe dan ook als reëel worden ervaren. Het is aannemelijk dat de mate waarin zulke ervaringen worden beleefd, mede bepaald wordt door de organisatiecultuur, meer in het bijzonder zogeheten soft controls.

Hierbij gaat het onder meer om hoe de werkomgeving wordt ervaren. Om dat in beeld te krijgen is gebruikgemaakt van het zogeheten EVLN-model, dat vier aspecten van de werkomgeving meet: exit, voice, loyalty en neglect. Aanvullend aan dit model heeft de rekenkamer stellingen voorgelegd over hoe de veiligheid van de werkomgeving wordt beleefd .

Bij de veiligheid van de werkomgeving gaat het om de mate waarin de medewerker ervaart dat er in het werk ook fouten kunnen worden gemaakt (zonder meteen gestraft te worden).

Uit de resultaten van de enquête bleek dat ambtenaren zich inhoudelijk zeer betrokken voelen bij het werk binnen de organisatie, dat ze een grote loyaliteit hebben jegens de gemeente Rotterdam als werkgever en dat er maar weinig mensen zijn die overwegen de organisatie te verlaten. Minder positief zijn ze over de mate waarin zij actief kunnen bijdragen aan de inhoud van hun functie en beslissingen op de afdeling en ze voelen relatief minder loyaliteit ten opzichte van hun directe werkomgeving. Over de veiligheid van de werkomgeving oordelen de ambtenaren over het algemeen het minst positief.

Ook de cultuur van een organisatie beïnvloedt het gedrag van medewerkers en heeft daarmee invloed op het ontstaan van risico’s en incidenten rondom oneigenlijke druk. De aspecten die het meest van invloed zijn op het gedrag van mensen zijn opgenomen in de zogeheten ‘integriteitsster’.⁵ Deze bestaat uit zeven aspecten of ‘soft controls’. Hoe prominenter deze in een organisatie aanwezig zijn, des te groter is de kans op gewenst gedrag en des te kleiner de kans op risico’s en incidenten.⁶ In onderstaande tabel zijn de aspecten opgenomen.

Een derde aspect dat de organisatiecultuur beïnvloedt, is de managementstijl van leidinggevenden. Uit het onderzoek bleek dat tamelijk veel ambtenaren een tamelijk dirigistische, hiërarchische stijl ervoeren, waarbij tegenspraak niet altijd op prijs wordt gesteld. In onderstaand kader staan enkele citaten.
Over de meeste aspecten bleken ambtenaren redelijk positief te zijn, maar voor ‘transparantie’ (niet-integer gedrag wordt altijd ontdekt), ‘handhaving’ (overtreders worden bestraft) en ‘bespreekbaarheid’ worden lagere scores geven. Blijkbaar blijft in de beleving van ambtenaren eventueel niet-integer handelen van bestuurders verborgen en onbestraft. Ook in vergelijking met de resultaten van ander onderzoek zijn de scores op deze aspecten relatief laag. Dit relatief lage oordeel kan het gevoel van onveiligheid versterken en daarmee de belevingen van oneigenlijke politiek-bestuurlijke druk.

Het uitoefenen van oneigenlijke druk, via of door de ambtelijke leiding, duidt op zichzelf al op de aanwezigheid van een hiërarchische managementstijl. Deze stijl kan echter ook bijdragen aan een gevoel van onveiligheid onder medewerkers en een gebrekkig ontwikkelde integriteitscultuur. Kortom, de managementstijl, de werkomgeving en de integriteitscultuur hangen nauw met elkaar samen. De richting waarop deze op elkaar inwerken is in het Rotterdamse onderzoek niet systematisch onderzocht. Wel schieten zij in alle drie de gevallen tekort. In een dergelijke constellatie kunnen politiek-ambtelijke en intern ambtelijke verhoudingen al snel worden verstoord en kan oneigenlijke druk nadrukkelijker worden ervaren.

Hoe erg is het?

De groep ambtenaren die in Rotterdam geconfronteerd is met oneigenlijke bestuurlijke druk is niet heel omvangrijk. Daar komt bij dat een oneigenlijk verzoek van een bestuurder nog niet betekent dat een ambtenaar er gehoor aan geeft. In bijna vier op de tien gevallen is volgens de betrokken Rotterdamse ambtenaar een ander besluit genomen dan had gemoeten of heeft de ambtenaar zijn handelen aangepast. Bij nog eens een kwart is de uitkomst niet bekend. Dit betekent dat wanneer sprake is van oneigenlijke druk dit relatief vaak leidt tot ongewenste gevolgen. De precieze gevolgen zijn afhankelijk van de aard van het verzoek. Ze kunnen variëren van het achterhouden van informatie aan de raad tot het ten onrechte toekennen van subsidies of bevoordeling van relaties.

Naast gevolgen voor het handelen van ambtenaren heeft het ervaren van oneigenlijke bestuurlijke druk bovendien in meerdere gevallen geleid tot persoonlijke consequenties. Betrokken ambtenaren noemen interne conflicten met hun leidinggevende, negatieve beoordelingen en het mislopen van projecten of promoties. In enkele gevallen heeft het dermate veel impact gehad op ambtenaren dat sprake is van burn-outklachten of de keuze de organisatie te verlaten.

Het onderzoek in opdracht van Binnenlands Bestuur geeft ook indicaties van de effecten. Bij 29% heeft de druk invloed gehad op de uiteindelijke beslissing van de betrokkenen. Verder geeft een meerderheid aan dat de druk invloed heeft op het werkplezier en meldt 28% invloed op hun gezondheid.

Melden lastig

Indien ambtenaren worden geconfronteerd met misstanden zijn daar, als het goed is, meldingsprocedures voor. Hierin is aangegeven voor welke situaties, op welke wijze en bij wie een melding kan worden gedaan. De gedragscodes, protocollen en procedures in Rotterdam besteden echter weinig tot geen aandacht aan melding van misstanden die ontstaan in de relatie tussen politieke ambtsdragers enerzijds en ambtenaren anderzijds. De focus ligt vooral op het melden van misstanden door collega’s. Of en waar misstanden van een politieke ambtsdrager gemeld kunnen worden, is alleen indirect af te leiden uit weinig toegankelijk opgestelde teksten.

Niet alleen de formele procedures werpen een drempel op om oneigenlijke druk te melden. Ook blijkt dat er drempels zijn bij ambtenaren zelf door twijfels over het nut van een melding. Ambtenaren met een concrete ervaring met oneigenlijke druk melden dit uiteindelijk regelmatig niet. Van de ambtenaren die zegt oneigenlijke bestuurlijke druk te hebben ervaren, blijkt uiteindelijk een relatief groot deel geen melding te hebben gedaan. De voornaamste redenen om geen melding te doen zijn: het gevoel dat de organisatie vooral de bestuurder beschermt, angst voor de persoonlijke gevolgen van een melding en het idee dat het doen van een melding geen zin heeft. Als er al gemeld wordt, dan blijft het vaak beperkt tot een gesprek met de leidinggevende. Een formele melding van oneigenlijke bestuurlijke druk bij een vertrouwenspersoon wordt vaak gezien als een afbreuk­risico. In de anonimiteit, die volgens de meldingsregeling in principe is beschermd, is niet veel vertrouwen. Betrokken ambtenaren verwachten dat gedurende het proces het bij betrokkenen toch duidelijk wordt om wie het gaat en dat het tot persoonlijke consequenties zal leiden. Dan wordt de keuze ‘je verder stil te houden’ als veiliger ervaren dan het formele proces van een melding in te gaan. Het gevolg is dat veel voorvallen van oneigenlijke bestuurlijke druk onbesproken blijven en dus niet aan de oppervlakte zullen komen.

Tot slot

De resultaten van dit onderzoek zijn gebaseerd op ervaren oneigenlijke druk. Het geeft inzicht in de beleving van ambtenaren. Ondanks dat het zich richt op beleving is wel duidelijk dat er reële consequenties aan verbonden zijn. Ten eerste leidt een deel van de als oneigenlijke ervaren verzoeken uiteindelijk tot acties die moreel of juridisch niet door de beugel kunnen. Daarnaast laat het onderzoek ook zien dat druk tot directe persoonlijke consequenties kan leiden. Er zijn voorbeelden aangetroffen van ziekteverzuim, conflicten met leidinggevenden, burn-out of het verlaten van de organisatie die direct zijn te relateren aan situaties waarin oneigenlijke druk is ervaren.

Belangrijk element bij het ontstaan van oneigenlijke druk is de organisatiecultuur. Zaken als een als hiërarchisch ervaren managementstijl, een als niet zo veilig ervaren werkomgeving, een integriteitscultuur die niet op alle aspecten even sterk is ontwikkeld, zijn van invloed. In een situatie waarin de cultuur op de genoemde aspecten tekortschiet kunnen politiek-ambtelijke en intern ambtelijke verhoudingen sneller verstoord raken en kan oneigenlijke druk nadrukkelijker worden ervaren. Andersom zal een open cultuur waarin bespreekbaarheid van integriteitsdilemma’s vooropstaat en tegenspraak door bestuurders of ambtelijke leidinggevenden actief gevraagd, gewaardeerd en gebruikt wordt helpen oneigenlijke druk te voorkomen.

Ten aanzien van dit laatste is echter nog veel te winnen. Veel organisaties hebben de hard controls, hiervan is de meldingsprocedures en meldpunten, op papier op orde en er worden trainingen over integriteit gegeven. Maar, oneigenlijke druk door bestuurders (of indirect door de ambtelijke top) krijgt daarin, in ieder geval in Rotterdam, nauwelijks aandacht. De loutere aanwezigheid van allerhande procedures heeft bovendien niet kunnen voorkomen dat bij ambtenaren gebrek aan vertrouwen in het nut van meldingen bestaat. Bovendien hebben zij het gevoel niet voldoende te worden beschermd. Hard controls ten aanzien van integriteit zullen alleen hun werk kunnen doen als ook de cultuur, sfeer en werkomstandigheden zodanig zijn, dat ambtenaren zich veilig genoeg voelen om er een beroep op te doen.

Drs. J. Wils is senior onderzoeker bij de Rekenkamer Rotterdam. Dr. R. Willemse, is teammanager bij de Rekenkamer Rotterdam.

Noten

1. Rekenkamer Rotterdam, ‘Kwetsbaar vertrouwen’, 2015.
2. Rekenkamer Rotterdam, ‘Werken onder druk’, 2018.
3. Bouwmeester, J. en L. van Noort, Weerbaarheid lokale politici en ambtenaren, peiling onder de lezers van Binnenlands Bestuur, september 2018.
4. Overeem, P., ‘Integriteit in de politiek-ambtelijke verhoudingen’, in Jaarboek integriteit 2013, 2013, pp 22-30.|
5. Kaptein, M., De manager als de soft control, over meten en monitoren van integriteit, uit congresverslag Integrteit en het beoordelen van soft controls, een kwestie van cultuur en management. Ministerie van Financiën, Projectbureau Forensische Accountancy Rijksoverheid, april 2007 p. 8-12.
6. Kaptein, M., R. Rozekrans en R. de Groot, Integriteitklimaat als auditobject, MAB, oktober 2005, p. 466-474.