De casus van de verschuivende komma

Na een ‘foutje’ in december 2013 rond de woonkostenbijdrage bij de dienst Belastingen van de gemeente Amsterdam wordt een toezichtcommissie ingesteld. Een nadere analyse leidt tot uitbreiding van de taak van de toezichtcommissie. Vrijwel het gehele verandertraject van de dienst wordt het object van onderzoek. Wat waren de bevoegdheden van de commissie en wat was de impact?

In december 2013 keert de DBGA van de gemeente Amsterdam het honderdvoudige uit aan woonkostenbijdrage: meer dan 185 mln. euro in plaats van de beoogde 1,85 mln. De destijds zojuist aangetreden directeur DBGA maakte daarop snel een zelfanalyse en startte een onderzoek naar de oorzaak. Die is even helder als complex: een combinatie van sterk verouderde ICT-infrastructuur – op dat moment negentien jaar oud – en de cultuur van de dienst. De cultuur laat zich omschrijven als een sterke familiecultuur waarbij men – zonder met elkaar over de echte problemen te spreken – oplossingen verzint die het probleem eerder omzeilen dan oplossen. Kortom, er is op alle fronten werk aan de winkel.

In februari 2014 wordt het toezichtarrangement voor de dienst DBGA vastgesteld rond een ambitieus verbeterplan voor de belastingen, gericht op versterking van de interne beheersing (verbeterplan ‘Bewust beheersen’). Een commissie bestaande uit interne en externe experts wordt samengesteld om het verbeterplan te monitoren en omtrent de processen te adviseren: de toezichtcommissie Belastingen. In de instellingsbeschikking van B&W wordt weliswaar melding gemaakt van de noodzaak van een analyse van de vervanging van het basissysteem Neotax, maar de politieke leiding heeft daar op dat moment nog niet over besloten. Wél wordt enkele maanden later duidelijk dat er ook problemen bestaan ten aanzien van het werkproces WOZ-waardering: te veel onjuistheden in de basisdata (ook van toeleveranciers van data) in combinatie met achterstanden en een te weinig energieke werkcultuur leiden tot een uitbreiding van de toezichtscope van de commissie met een tweede verbeterplan. Als na de verkiezingen en de collegevorming een nieuw college aantreedt, wordt opnieuw een analyse gemaakt en besluit het college dat ook het basissysteem voor de informatievoorziening aan vernieuwing toe is, hetgeen wederom tot een nieuw plan leidt en tot uitbreiding van de taak van de toezichtcommissie. Verbetering van de interne control en processen, vrijwel de gehele vervanging van de ICT, de opschoning van de basisbestanden van de WOZ-heffing, de verandering van de werkcultuur: vrijwel het gehele verandertraject van de dienst wordt het object van de toezichtcommissie.

Het verandertraject is uiteindelijk vormgegeven door de uitvoering van drie programma’s die, hoewel apart uitgevoerd, toch ook een sterke samenhang hebben. Het programma ‘Bewust Beheersen’ heeft als doelstelling het veel beter beheersen van primaire en ondersteunende processen en het verbeteren van cultuur, houding en gedrag. Het tweede programma – genaamd ‘WOZ, basis op orde’, heeft als doelstelling het bevorderen van een rechtmatige WOZ-uitvoering door een betere gegevenskwaliteit, meer transparantie voor burgers en bestuur en het doelmatig uitvoeren van de WOZ-werkprocessen. Het derde programma – ‘Vernieuwing informatievoorziening belastingen’ (VIB) – heeft als doel het vervangen van het negentien jaar oude en uiterst onberekenbare Neotax-systeem door een systeem dat de basisprocessen veel beter moet ondersteunen. De complexiteit van vele koppelingen met andere systemen binnen en buiten Amsterdam, het converteren van data naar het nieuwe systeem en de samenhang met andere systemen van meerdere leveranciers, maakte de uitvoering van het programma risicovol.

Samenstelling van de commissie veranderde in loop van het proces

De toezichtcommissie bestond, in eerste instantie, uit een onafhankelijke voorzitter, een onafhankelijke deskundige op het gebied van lokale belastingen (de directeur Belastingen van de gemeente Rotterdam), een vertegenwoordiger van de Directie Management Control (DMC) en de Chief Information Officer (CIO) van de gemeente. De door de directeur DBGA op de werkvloer ingeschakelde onafhankelijke monitor op de processen (‘de dwarskijker van KPMG’) woonde de bijeenkomsten van de toezichtcommissie regelmatig bij.

Toen echter eenmaal werd besloten om de vervanging van het basissysteem Neotax ook onder toezicht van de commissie te plaatsen, kregen de vertegenwoordigers van DMC en CIO een andere operationele verantwoordelijkheid in de uitvoering en dreigden de commissieleden toezicht op zichzelf te gaan houden. Dat was de aanleiding voor de commissie om de samenstelling te veranderen en het college voor te stellen om de commissie onafhankelijker in te richten. De beide stafdiensten verlieten de toezichtcommissie en een derde deskundige (met name op ICT-gebied) kwam de commissie versterken: daarmee bestond de commissie uit drie onafhankelijke leden. Het toezicht op de processen was daarmee dus ook onafhankelijk.

Bevoegdheden van de toezichtcommissie

Wat zijn in de praktijk de taken en bevoegdheden van de toezichtcommissie gebleken?

• De commissie toetst de (verbeter)plannen en programma’s vooraf en monitort en beoordeelt de voortgang en de resultaten.
• De commissie geeft gevraagd en ongevraagd advies aan zowel de directeur Belastingen alsook aan de wethouder (college B&W).
• De commissie heeft toegang tot alle informatie die zij relevant acht en kan overzichten of stukken laten samenstellen ten behoeve van haar taak. Zij heeft toegang tot het gebouw der belastingen, uiteraard na verwittiging van de directeur Belastingen.
• De commissie kan gesprekken voeren met medewerkers en anderen.
• De commissie heeft op eigen verzoek toegang tot de wethouder (opdrachtgever) ook zonder de directeur Belastingen.
• De commissie(voorzitter) kan de raadscommissie desgewenst informeren en is daarin onafhankelijk.
• De commissie heeft geen hiërarchische bevoegdheden: de commissie kan geen instructies aan de directeur Belastingen geven. Het blijven derhalve toetsingen, reflecties en adviezen;
• De commissie wordt bijgestaan door de Accountantsdienst van de gemeente, die periodiek onderzoek doet. De toezichtcommissie kan de Accountantsdienst wel verzoeken bijzondere vragen of aspecten in haar werkzaamheden te betrekken.

Eigen governance ontwikkeld

In de loop van de tijd ontwikkelden zich een werkwijze en een werkverhouding, die zich kenmerkten door een goede cyclus in de voortgangsrapportages enerzijds en een veelheid van contacten en informatiestromen daar omheen anderzijds. Enkele belangrijke elementen van de in de loop van de tijd ontwikkelde governance van de commissie waren daarbij de volgende.

Open communicatie in voortgangsrapportages

Allereerst is de afspraak gemaakt dat de directeur Belastingen en de toezichtcommissie elkaar niet verrassen: open communicatie, ook over (nieuwe) problemen of bezwaren, worden tijdig en goed gecommuniceerd en met respect besproken en geanalyseerd. De informatiecyclus betreft de viermaandse voortgangsrapportages die in de commissie behandeld worden in het bijzijn (en met een actieve rol) van verantwoordelijke projectleiders uit de Belastingdienst. De adviezen omtrent deze voortgangsrapportages worden door de commissie geformuleerd en de directeur krijgt de mogelijkheid om daarop te reageren. Zo zijn soms verbeteringen meegenomen (en soms ook niet). Er zijn elf voortgangsrapportages geweest en dus ook elf commissieadviezen.

Commissie haalt zelf informatie op

De commissie heeft daarnaast contacten gelegd met een aantal kritische volgers van de Belastingdienst. In de eerste twee jaar was er een onafhankelijke toetsing door een ICT-deskundige van een onafhankelijk advieskantoor, in dit geval KPMG (niet de huisaccountant). Daarnaast werd – zoals reeds genoemd – bij iedere voortgangsrapportage een toets uitgevoerd door de Accountantsdienst van de gemeente: zijn alle gepresenteerde resultaten en uitspraken in de voortgangsrapportage onderbouwd of aangetoond? De commissie onderhield ook periodiek contact met de Waarderingskamer, de externe toezichthouder op de uitvoering van de Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ) in Nederland. Deze Waarderingskamer doet jaarlijks een onderzoek naar het proces van verbetering van de data en de processen van WOZ-waardering bij alle gemeenten en doet vervolgens een uitspraak over de kwaliteit van de uitvoering.

Ook had een van de leden een jaarlijks contact met de controller van de dienst Belastingen: heeft de controller een goed inzicht en hoe beoordeelt de controller vanuit zijn professionaliteit de processen en de rapportages? Een ander lid onderhield contact met de Chief Information Officer van de gemeente omtrent de indrukken en beoordelingen die vanuit die invalshoek ontwikkeld werden. Bij de uitvoering van het VIB-programma is de toezichtcommissie extra geïnformeerd op de meest cruciale momenten (go/no-go-beslissingen) en bij de implementatiebeslissing, door extra informatiebijeenkomsten en gesprekken met de vertegenwoordiger van de leverancier van de systemen en projectleiders.

Zelfstandig contact met opdrachtgevers

De commissie heeft gedurende de vier jaar van haar bestaan (2014-2018) een tiental keren overleg gehad met de wethouder en daarnaast ook individuele gesprekken met andere diensten en leidinggevenden in de organisatie. Vaak zonder de aanwezigheid van de directeur Belastingen. Dat liep heel goed vanwege het onderlinge vertrouwen dat iedereen hetzelfde doel voor ogen heeft en elkaar niet verrast: de onderwerpen en visies op onderdelen waren steeds aan allen bekend en er is expliciet voor gewaakt dat er geen informatieachterstand ontstaat tussen directeur en commissie.

Eigen optreden in de raadscommissie wanneer gewenst of nodig

De onafhankelijkheid van de commissie werd geborgd door de afspraak dat de voorzitter van de toezichtcommissie toegang heeft tot de raadscommissie Financiën & Belastingen. De voorzitter van de commissie heeft vier keer tekst en uitleg gegeven aan de raadscommissie in een openbare setting. In aanwezigheid van de wethouder en directeur Belastingen, had de commissie de vrijheid om met de raad te delen wat wenselijk werd geacht en kon de commissie nadere vragen van de raad beantwoorden. Dit gebeurde in beginsel op uitnodiging van de raadscommissie, maar kon ook op basis van een advies van de wethouder of op verzoek van de toezichtcommissie zelf.

Verdiepende sessies doorbreken routine

In 2016 is de systematiek van de rapportages met voortgangsrapportages doorbroken: in plaats van een brede monitoring zijn twee diepgaande themasessies ingepland met een brede afvaardiging uit de dienst Belastingen. Eén themasessie betrof de gehele procesgang inzake de vervanging van het basissysteem Neotax en de andere betrof de verdieping op het WOZ-project. De verandering van werken leverde een andere dynamiek op, een verdieping van de inzichten en een bijstelling van de toezichtcriteria die vervolgens in de periodieke rapportages weer goed van pas kwamen.

Zelfevaluatie

De commissie heeft zichzelf geëvalueerd door een nieuwe secretaris alle leden individueel en vertrouwelijk te laten interviewen omtrent de werkwijze, effectiviteit en sfeer van de werkzaamheden. De conclusies daarvan zijn gedeeld met de wethouder en de directeur DBGA. Met name de informatiepositie kwam daar als een spannend aspect naar boven: krijgen wij alle informatie en hoe voorkomt de commissie dat zij verdrinkt in de techniek en de details? De werkwijze werd – mede door de verdiepende sessies – als effectief beschouwd, de samenwerking binnen de commissie als onderling kritisch en stevig.

Impact van de toezichtcommissie

Terugkijkend kan men de werking of impact van de toezichtcommissie beschrijven aan de hand van vier aspecten:

a. De commissie heeft steeds gehamerd op het ontwikkelen van het reflectieve vermogen van de Belastingdienst. Omdat bij grote ICT-projecten binnen de overheid vaak veel mis gaat, is steeds gekeken naar de wijze van analyseren van de fouten, de wijze waarop verbeteringen werden ingezet, gemonitord en geborgd. Sterke zelfreflectie en werken aan een cultuur waarbij fouten worden gemeld, heeft de familiecultuur van binnenskamers ‘oplossen’ vervangen.

b. De commissie heeft informatie – en daarmee de keuzes in het proces – geobjectiveerd: inhoudelijk, strategisch en technisch. Met de externe analyses van bijvoorbeeld KPMG, Accountantsdienst en Waarderingskamer, kon een redelijk onafhankelijk beeld van de vraagstukken, oplossingen en resultaten worden gecreëerd. De commissie kon daardoor met onderbouwing de ontwikkeling in de processen aangeven en beoordelen. Beroemd werd het ‘so far so good’-oordeel van de commissie.

c. De commissie heeft een enkele keer ook de stem van de belastingen versterkt. Terwijl in de hele stad bezuinigingen op personeel werden doorgevoerd heeft de commissie een analyse gemaakt van de rapportage van de directeur en expliciet een uitbreiding van kernfuncties geagendeerd. Deze zijn door het college vervolgens toegekend.

d. De commissie heeft getracht invloed uit te oefenen op beleidsprioriteiten van het college en de raad als zij dacht dat dat echt nodig was. Daartoe heeft zij bijvoorbeeld bij de wethouder aangegeven dat bepaalde gewenste politieke beleidswijzigingen in een bepaalde fase of in een bepaalde vorm extra risico’s met zich mee brachten voor de processen bij de Belastingdienst.

e. De commissie is zonder twijfel een forse belasting voor de directeur en de Belastingdienst: niet alle impact is positief. Het vergt een apart vergadercircuit, veel informatie en met elkaar managen van de complexe overlegstructuur van opdrachtgevers, toezichthouders en uitvoerende dienst. Het is mede daarom dat er na de implementatiebeslissing is aangegeven dat het bijzondere toezichtarrangement kan worden opgeheven.

Lesson learned

De onafhankelijkheid van de commissie is ervaren als een belangrijk aspect. In een commissie waarin zowel diensten als externen zitting hebben, hebben de laatsten voortdurend een kennisachterstand. Dat werkt lastig in één commissie: toen de commissie veranderde in een compleet onafhankelijke commissie met externen, veranderden de dynamiek en de informatievoorziening. Het open kanaal naar de raadscommissie heeft bijgedragen aan een goede positionering. De onafhankelijkheid heeft ook bijgedragen aan de objectivering van vraagstukken, zoals bij de personeelsuitbreiding.

De commissie heeft een paar keer stilgestaan bij haar informatiepositie. Ondanks de samenwerking met interne en externe partners, is deze grotendeels afhankelijk van de onder toezicht gestelde dienst. Waar liggen dan de grenzen van het informatierecht? Deze discussie is bijvoorbeeld gevoerd ten tijde van de aanbesteding van nieuwe ICT-systemen: zijn de concrete aanbestedingsstukken onderwerpen voor de commissie, als er al veel checks & balances in het besluitvormingsproces zijn opgenomen? De discussies zijn in goede verhoudingen gevoerd maar de aanbeveling is om bij aanvang met elkaar de informatiebehoefte en de grenzen daarvan goed te bespreken en de contouren goed met elkaar af te tasten.

Een aspect dat goed heeft gewerkt is dat de commissie na drie jaar een zelfevaluatie heeft uitgevoerd. Doen wij het goed? De inhoud van de evaluatie, de knelpunten en resultaten zijn vervolgens met directeur en wethouder gecommuniceerd. In het vervolg zou het aanbeveling verdienen om bij commissies die meerdere jaren functioneren, tussentijdse evaluaties verplicht te stellen.

G. Minderman is voorzitter van de toezichtcommissie. J.G. Bakker is directeur Belastingen bij de gemeente Amsterdam.

Noot
1. De auteurs schrijven dit op persoonlijke titel en danken de leden van de toezichtcommissie – de heren Henk van Smaalen en Gerrit Oosterhof – voor het commentaar op een eerdere versie van dit artikel.