Digitale rijksverantwoording

In onze hedendaagse informatiesamenleving is het vanzelfsprekend om online en op een toegankelijke manier actuele informatie te kunnen verkrijgen op een steeds hoger detailniveau. Dit staat haaks op de wijze waarop momenteel binnen het rijk de financiële informatievoorziening is georganiseerd. Om deze informatievoorziening te verbeteren is in 2016 het innovatieproject ‘Naar een digitale begroting’ gestart met als eerste resultaat de website www.rijksfinancien.nl.

De financiële informatievoorziening van het rijk staat onder toenemende druk. Door een stijgende vraag naar informatie en door technologische innovatie worden er steeds hogere eisen gesteld. De huidige begrotingen en verantwoordingen van het rijk zijn hier maar beperkt voor toegerust. Begrotingen en jaarverslagen zijn immers (al dan niet digitale) ‘boeken’ en de administraties zijn hier een afgeleide van. Binnen het ministerie van Financiën heeft de directie Begrotingszaken de taak om de toegankelijkheid van begrotings- en verantwoordingsstukken te verbeteren. Een volgende logische stap daarbij is het realiseren van een digitale begroting waarin informatie makkelijk doorzoekbaar is en als open data kan worden hergebruikt. Op de lange termijn kan door verdergaande harmonisatie van processen en data beter gebruik worden gemaakt van moderne technische mogelijkheden zoals standard business reporting, big data analytics en cloud computing. Op korte termijn is er echter al meer mogelijk met de open data waar het rijk over beschikt.

Waarom een nieuwe website?

Van oudsher is informatie over begroting en jaarverslag te vinden op www.rijks­begroting.nl. Hier staan in pdf- en HTML-vorm alle officiële stukken omtrent begroting en jaarverslag door de jaren heen. Ook zijn er sinds enkele jaren steeds meer open data toegevoegd over ramingen en uitgaven. Open data zijn zonder beperkingen (bijv. registratie) beschikbaar en kunnen bovendien worden hergebruikt, d.w.z. dat deze data computerleesbaar zijn en vrij van rechten (Algemene Rekenkamer, 2016). Om wegwijs te worden in het woud aan beschikbare data is echter behoorlijk wat voorkennis nodig over hoe de rijksbegroting in elkaar zit. Ter illustratie: sommige van deze databestanden bestaan uit tabellen met bijna 100.000 cellen.

Het was dan ook niet heel verrassend toen uit een gebruikers­onderzoek in 2016 bleek dat rijksbegroting.nl vrijwel uitsluitend werd gebruikt door financiële professionals binnen de Haagse vierkante kilometer. Ook kwam naar voren dat de site werd ervaren als digitale versie van een boekenkast en bleek er behoefte te bestaan aan een site die beter doorzoekbaar, meer visueel en meer interactief was.

Hoewel Nederland inter­nationaal gezien niet echt slecht scoort met begrotings­transparantie (Faber en Budding, 2017), zijn er voldoende landen waar men een flinke stap verder is met het op toegankelijke wijze digitaal ontsluiten van informatie over begroting en jaarverslag. Uit internationaal onderzoek blijkt bovendien dat open budget data in behoorlijke mate worden gebruikt door organisaties zoals denktanks, belangengroepen en academische onderzoekers (De Renzio en Mastruzzi, 2016).

Naast gebruik door maatschappelijke organisaties (de zgn. civil society) is de overheid zelf vaak een van de belangrijkste gebruikers van deze informatie, evenals journalisten, het parlement en auditors. Naast het beter voldoen aan informatiebehoefte uit de samenleving kan online budget transparency ook bijdragen aan besparingen en helpen bij het scherp houden van de overheid bij het bereiken van haar doelen (Surka en Riddlington, 2016). Om al deze redenen werd besloten tot de bouw van een moderne open budget site: www.rijksfinancien.nl.

Een terechte vraag is natuurlijk: voor wie is zo’n nieuwe site bedoeld en wat kan deze extra vergeleken met de bestaande traditionele begrotingswebsite? De website richt zich op een brede, maar tegelijkertijd waarschijnlijk vrij kleine groep gebruikers met een wat diepere interesse in overheids­financiën. Naar verwachting zullen de meest waarschijnlijke gebruikers voornamelijk behoren tot de volgende groepen: ambtenaren, financieel professionals, bestuurders, academici, studenten en journalisten. Voor hen biedt de site tal van nieuwe mogelijkheden tot het verkrijgen van informatie dan wel meer gebruikersgemak.

Zo kan een controller visueel sneller historische onder- of overuitputting opsporen om gericht vragen te stellen over lucht in de begroting of de kwaliteit van ramingen. Een onderzoeker op een universiteit kan de uitgaven aan een bepaald beleidsterrein opzoeken en de bijbehorende financiële data en prestatie-indicatoren downloaden voor eigen analyse. Een journalist kan subsidies aan een bepaalde organisatie opzoeken, ongeacht aan welke partij binnen het rijk deze zijn verstrekt. 

De tijd zal leren of de gebruiker de site voor deze en andere toepassingen zal weten te vinden. Dit wordt uiteraard gevolgd met behulp van periodieke analyse van bezoekersgegevens. Tot dusver zijn de eerste gegevens bemoedigend.

De aanpak

Om het project uit te voeren werd een werkgroep samen­gesteld met leden van diverse onderdelen binnen het ministerie van Financiën, waaronder de Directie Communicatie en enkele leden van de afdelingen Financieel Economische Zaken van andere departementen. De creatie van de website kende een viertal fasen:

De onderzoeksfase 

Om te begrijpen wat een digitale begroting is en op basis van welke cijfers, is er eerst een onderzoek uitgevoerd. Hiervoor is naar best practices gekeken in vergelijkend onderzoek binnen de nationale en internationale open budget community. Hieruit kwam een aantal inspirerende internationale voorbeelden naar voren waaronder sites uit de Verenigde Staten zoals http://www.texastransparency.org en http://arlingtonvisualbudget.org en Europese sites zoals www.bundeshaushalt-info.de. Ook werd een serie interviews afgelegd met experts uit binnen- en buitenland.

De creatieve fase 

In de creatieve fase is aandacht besteed aan de methode van ontwikkelen. Dit kan op een traditionele manier waarin vooraf alle stappen zijn vastgelegd in de tijd (cascade), of op een meer wendbare manier (agile) waarmee er telkens in korte cycli wordt gewerkt en het resultaat kan worden aangepast aan de opgedane kennis en ontwikkelingen. Er is gekozen voor een wendbare methode omdat de gebruikers­verwachtingen vaak veranderen en de hoeveelheid beschikbare open data continu toeneemt.

Het ontwerp van de site moet hier flexibel op kunnen inspelen. Door deze wendbare manier van ontwikkelen kon vrij snel richting een eerste release worden gewerkt. Er is in deze fase veel belang gehecht aan visualisaties en het betrekken van gebruikers. Om inzicht te krijgen welke visualisaties duidelijk zijn en inzicht te geven in de begrotingen van de Nederlandse overheid zijn twee kleine zelfstandigen gevraagd om met een ontwerp te komen.

Ook is de Open State Foundation, als toonaangevend instituut op het gebied van open overheid, gevraagd om te helpen met de ontwikkeling van een eerste versie. Tegelijkertijd zijn via workshops de ontwerpen aan een breed publiek binnen de publieke sector voorgelegd om feedback te verzamelen.

De uitvoeringsfase 

Op basis van opgedane ervaringen aan de hand van experimenten en de input van de Open State Foundation en het brede publiek is een ontwerpwebsite tot stand gekomen. Dit ontwerp heeft de basisfunctionaliteit om zicht te geven in de rijksbegroting via de visualisatie van open data. Op deze manier draagt de site bij aan het stimuleren van hergebruik van de open data en het openen van meer datasets. Het gebruik van open data heeft er ook voor gezorgd dat het ministerie van Financiën extra kritisch naar de eigen data heeft gekeken en deze, waar nodig, heeft kunnen opschonen.

De post-livegang-fase 

Op verantwoordingsdag, 17 mei 2017, is de eerste versie live gegaan. Omdat voor een agile methodiek is gekozen kan de site meermalen per jaar van een update worden voorzien. Op deze manier kan de site relevant blijven op de lange termijn. Dit is ook gebleken in het najaar van 2017 toen de eerste update live is gegaan met geactualiseerde data (waaronder de ontwerpbegroting 2018) en een aantal aanvullende functionaliteiten. De ambitie is om tweejaarlijks een update te doen aan de site. Op deze wijze blijft de site technisch up-to-date en kan de openheid van de rijksbegroting blijvend worden bevorderd.

Inhoud van de site

Op www.rijksfinancien.nl zijn op de homepage de uitgaven van het rijk te vinden als aanklikbare cirkel, onderverdeeld naar de begrotingshoofdstukken (bijv. Veiligheid en Justitie – zie figuur 1). 

Door op een hiervan te klikken kan vervolgens een keuze worden gemaakt tussen begrotingsartikelen (bijv. Sanctietoepassing), artikelonderdelen (bijv. Jeugdbescherming en jeugdsancties) tot aan het financieel instrument (bijv. bijdrage aan ZBO’s/RWT’s). In een selectiemenu kan gekozen worden tussen de weergave van begroting of jaarverslag, uitgaven of ontvangsten en het begrotingsjaar. Voor nog meer detailniveau worden er zogenaamde spending data aangeboden, dat wil zeggen dat per financieel instrument de uitgaventransacties doorzoekbaar zijn naar ontvanger, verstrekkend ministerie of begrotingsartikel. Van de helft van de bij het rijk gebruikte financiële instrumenten (bijv. subsidies, bijdragen aan agentschappen of mede-overheden) worden momenteel spending data aangeboden. De rest volgt de komende jaren.Naast deze basisinformatie bevat rijksfinanciën.nl enkele extra functionaliteiten. Met behulp van verschillende visuals kunnen de begrotingsdata geanalyseerd worden. Zo kunnen begrotingsposten worden vergeleken met de vorige begroting om te zien wie meer of minder geld kregen en wie uit kwam met zijn raming en wie niet (zie figuur 2).

De omvang en herkomst van budgetten van Zelfstandige BestuursOrganen (ZBO’s) en agentschappen is ook in beeld gebracht evenals de mate waarin begrotingsartikelen worden gefinancierd met begrotingsgeld, premies of belasting­uitgaven (zie figuur 3). Natuurlijk zijn er veel meer illustraties en analyses mogelijk met de aangeboden data. Om fanatieke gebruikers hiertoe aan te moedigen zijn ook de gebruikte data en code van de visuals op de site te vinden.

Groei-ambities

De site zoals die nu is, is een vroege versie van het eindbeeld dat het ministerie van Financiën voor ogen staat. Uiteindelijk zou de site de geïnteresseerde en redelijk geïnformeerde gebruiker een toegankelijk ‘portal’ moeten bieden om gericht te kunnen zoeken naar zowel specifieke uitgaven als gegevens voor een oordeel over de zinnigheid en zuinigheid van deze uitgaven. De eerste versie die in mei 2017 in de lucht ging, bevatte nog alleen financiële data. In de tweede versie in september zijn per beleidsartikel ook links naar de beschikbare bronnen met beleidsinformatie en beleidsevaluaties toegevoegd. Het ministerie van Financiën wil de komende jaren de site verder ontwikkelen langs de vier kwadranten in het conceptuele model in figuur 4.

Een digitale begroting kent niet de fysieke beperking van informatie zoals een boekje. Daardoor wordt het mogelijk om met een uiteenlopend aanbod van beschikbare beleids­informatie verschillende partijen te bedienen. Ter illustratie: bij het artikel Curatieve zorg wordt verwezen naar een site met circa 200 indicatoren die door het RIVM meerjarig worden verzameld over de kwaliteit van de zorg. Op de wensenlijst voor de komende tijd staat onder meer een mogelijkheid om uitgaven te kunnen presenteren naar beleidsthema’s los van Haagse begrotingsindeling. Ook het kunnen samenstellen van dashboards voor individuele gebruikers behoort tot de ontwikkelambities.

Conclusie en lessen

In een tijd waarin de maatschappij van haar overheid verlangt zo transparant mogelijk te zijn en meegaat in een tijd van digitalisering is www.rijksfinancien.nl gecreëerd. Deze innovatie sorteert voor op verdere digitalisering van de rijks­begroting en vergroot de transparantie op gebied van de overheidsfinanciën. Binnen deze ambities zijn aanzienlijke stappen gezet met de livegang eerder dit jaar. De keuze van de agile ontwikkelmethode geeft de mogelijkheid om ook op lange termijn te kunnen inspelen op veranderingen op het gebied van begrotingen en het vergoten van transparantie wanneer daar een kans toe bestaat. Zo kan rijksfinanciën.nl blijvend worden doorontwikkeld en actueel gehouden. Ook geeft deze nieuwe, visuele manier van naar een begroting kijken veel kansen om de interne processen binnen de overheid te herijken en elkaar van nieuwe vragen te voorzien. De ervaringen met de bouw van rijksfinanciën.nl brachten aan het licht dat het schonen van de open data een tijdrovende klus is vanwege veelal eenvoudig vermijdbare fouten. Dit heeft tot dusver geleid tot een herbezinning op de wijze waarop de financiële open data bij het rijk tot stand komt. 

De site richt zich, gezien de aard van de informatie op een vrij beperkt publiek met een bijzondere belangstelling voor overheidsfinanciën, waaronder natuurlijk ook u als TPC-lezer. Door een beter toegankelijk data platform te bieden hopen wij meer mensen actief te betrekken bij de dialoog over rijksuitgaven. Op de site kunt u uw reacties, zowel inhoudelijke als over de site zelf, achterlaten in het dialoogvenster. 

Dr. M. de Jong CPC is werkzaam bij het ministerie van Financiën en verbonden aan het Zijlstra Center van de Vrije Universiteit. I. Maassen MSc is werkzaam bij het ministerie van Financiën.

Literatuur

•  Algemene Rekenkamer (2016), Trendrapport open data 2016, Den Haag
•  De Renzio, P. & Mastruzzi, M. (2016), How Does Civil Society use Budget Information?, Publication by International Budget Partnership 
•  Faber, A.S.C. en Budding, G.T. (2017), Assessing Dutch Governmental Accountability by Means of the Open Budget Index, paper gepresenteerd op de CIGAR conference in Porto op 7 juni 2007.
•  Surka, M. & Riddlington E. (2016), Following the Money 2016 – How the 50 States Rate in Providing Online Access to Government Spending Data, Publication by U.S. PIRG Education Fund and Frontier Group.