Energie in transitie

Het is 2060. Uw (achter)kleinkinderen leren in hun geschiedenisboek over de energietransitie. Een verandering waar zij zich níets bij voor kunnen stellen. Benzine, gas en diesel zijn voor hen wat huisbrandolie, bruinkool en turf voor ons zijn: begrippen uit een ver verleden. Zonneparken en windmolens maken onderdeel uit van hun landschap en zijn voor hen net zo gewoon als benzinestations dat nu voor ons zijn. Net zoals watermolens en houten elektriciteitsmasten normaal waren voor onze voorouders.

Het is 2019: we staan aan de vooravond van het transitie­proces. Het thema energie raakt iedereen. Op onder meer het gebied van wonen en mobiliteit zal de transitie merkbaar gaan worden. Maar hoe staan we er op dit moment eigenlijk voor? De vijf provinciale rekenkamers zijn een samenwerking aangegaan om de stand van zaken van energietransitie per provincie in kaart te brengen. Het resultaat van deze samenwerking is een vergelijkend onderzoek naar de inzet van de provincies voor de energietransitie.

Energietransitie is een thema waar iedere dag wel iets over wordt geschreven of gezegd. Zowel wereldwijd, op Europees als op landelijk niveau worden afspraken gemaakt, verdragen ondertekend en kaders opgesteld. Maar waar gaat energietransitie nu eigenlijk over?

Energietransitie in een notendop

Klimaatverandering en de effecten van het gebruik van fossiele brandstoffen worden alom gezien als een maatschappelijk probleem. Enerzijds wordt de oplossing gezocht in het gebruik van hernieuwbare energie zoals windenergie, zonne-energie, bio-energie en aardwarmte. Anderzijds is energiebesparing nodig. Dit kan bereikt worden door zo min mogelijk energie te verbruiken. Indien fossiele energie nodig is, dan dient dit zo efficiënt en schoon mogelijk te worden ingezet. Deze drie onderdelen tezamen staan bekend als de trias energetica. De maatschappelijke en economische verandering die hiervoor nodig is, wordt aangeduid als energietransitie. Een transitie naar een economie die gebaseerd is op het streven naar een laag energiegebruik en het opwekken van hernieuwbare energie.

Figuur 1. Energiebronnen en energiegebruik – 2016

(bron: Klimaatmonitor Rijkswaterstaat, bewerking provinciale rekenkamers)

Wie gaat erover?

Iedereen gebruikt energie. Maar ook zal iedereen de gevolgen merken van het huidige energieverbruik, zoals de klimaatverandering. Een thema dus waar iedereen mee te maken heeft en je zou kunnen stellen dat iedereen over energietransitie gaat. Iedereen kan zijn steentje bijdragen en zou dat misschien zelfs moeten doen. Enige sturing is echter gewenst op dit onderwerp. Wereldwijd, Europees en landelijk zijn er dan ook kaders opgesteld. Deze kaders zijn opgenomen in figuur 2.

Figuur 2. Kaders energietransitie

(bron: Provinciale rekenkamers op basis van diverse instrumenten)

Welke afspraken en doelen zijn er?

Iedere lidstaat heeft eigen nationale doelen gesteld om de gezamenlijke Europese doelstelling te halen. Deze ambitie is in Nederland opgenomen in het nationaal energieakkoord (NEA), het ‘Energieakkoord voor duurzame groei’ (hierna: Energieakkoord 2013). De doelen uit het Energieakkoord 2013 zijn onder andere: energiebesparing van 1,5% per jaar; 100 Petajoule (PJ) energiebesparing in het finale energieverbruik per 2026; 14% hernieuwbare energie in 2020 (16% in 2023). De provincies hebben hiervoor getekend en zich daarmee gecommitteerd aan de afspraken uit het Energieakkoord 2013¹. In figuur 3 is de stand van zaken ten aanzien van het percentage hernieuwbare energie per provincie opgenomen.

Ondertussen is er in Nederland sinds de Overeenkomst van Parijs 2015 gewerkt aan een Klimaatwet. Met de wet wordt een kader geboden voor het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen in Nederland, tot een niveau dat 95% lager ligt in 2050 dan in 1990. Om deze doelstelling in 2050 te bereiken, is 49% reductie van de emissies van broeikasgassen in 2030 als tussendoel opgenomen. Daarnaast is voor 2050 een volledige CO2-neutrale elektriciteitsproductie als doelstelling beoogd. Eind 2018 stemde een meerderheid van de Tweede Kamer in met de Klimaatwet. Inmiddels buigt de Eerste Kamer zich over de wet. Sinds maart 2018 is er daarnaast gewerkt aan een Klimaatakkoord. De bedoeling is dat het Klimaatakkoord concrete afspraken bevat over de manier waarop Nederland de CO2-uitstoot met 49% kan terugdringen in 2030 ten opzichte van 1990, waarbij duidelijk is welke partij verantwoordelijk is voor het realiseren van dat resultaat. In de in juli 2018 gepresenteerde hoofdlijnen komt ook de rol van de provincies een aantal keren aan de orde. Deze rol loopt uiteen. Enerzijds is de provincie de regisseur die met betrokken partijen via een gebiedsspecifieke aanpak de emissiereductie van 1 megaton CO2 dient te realiseren op zo mogelijk ruim 80.000 hectare veenweidegebied in 2030. Maar ook is de provincie de partij die samen met gemeenten en waterschappen landsdekkende uniforme uitgangspunten vaststelt voor de ontwikkeling van de Regionale Energie Strategie (RES) en besluit over de regionale opdracht voor de RES-sen.

Inmiddels is het Klimaatakkoord doorgerekend door de planbureaus. De doorrekening is input voor de politieke besluitvorming over het akkoord.

Maar (hoe) kan de provincie daadwerkelijk sturen en controleren op een dynamisch beleidsveld met een opgave die de provinciale verantwoordelijkheid te boven gaat? De provinciale rekenkamers leveren in ieder geval een bijdrage aan de beantwoording van die vraag door inzicht te bieden in de stand van zaken bij de twaalf provincies. Tevens hebben de rekenkamers aan de provincies een mogelijkheid geboden om van elkaar te leren door een vergelijking te maken van de aanpak van de energietransitie door de verschillende provincies. Een aantal uitkomsten hiervan wordt gedeeld in de hiernavolgende paragrafen 1 en 2.

1. Sturen en controleren op doelen die ver in de toekomst liggen

De door de provincies gestelde doelen voor energietransitie liggen vaak ver in de toekomst. De rekenkamers hebben gekeken naar de stand van zaken nu en een vergelijking gemaakt tussen de verschillende provincies. Zonder daar een oordeel aan te hangen. Het rapport is dan ook meer geschreven om als handvat te dienen om het thema energietransitie in de toekomst wellicht meer behapbaar te maken.

Ambities en rollen van de provincies

Alle provincies hebben een energieprogramma of -agenda opgesteld, veelal bij de start van de collegeperiode 2015-2019. De meeste provincies hebben een ‘eigen’ programma. Vier provincies hebben (ook) een gezamenlijk programma vastgesteld met partners zoals gemeenten, bedrijven, woningcorporaties. De ambities van de provincies passen over het algemeen binnen de afspraken zoals die gemaakt zijn in het Energieakkoord 2013. Onder invloed van de Klimaatwet zullen provincies naar verwachting de komende periode ook andere aspecten aan hun beleid toevoegen. Zo komt CO2-reductie centraler te staan. Naast grote overeenkomsten tussen de provincies qua inzet op energietransitie, zijn er ook verschillen. Bij de keuzes waarop provincies inzetten, spelen provinciespecifieke kenmerken een rol. Denk daarbij aan veel of weinig industrie, ligging aan de kust of niet en de aanwezigheid van glastuinbouw.

Daarnaast varieert de terminologie van de ambities die voor energietransitie wordt gehanteerd sterk. Er wordt ingezet op duurzame energieopwekking, duurzame energievoorziening, duurzame energieproductie, onafhankelijkheid van fossiele brandstoffen, energieneutraliteit, klimaatneutraliteit en CO2-neutraliteit. De insteek blijkt in de praktijk tot nu toe echter grotendeels hetzelfde. Zo zetten alle provincies in op energiebesparing en de opwekking van hernieuwbare energie.

Ondanks dat het provincies uiteraard vrij staat om de naar hun mening best passende termen te gebruiken, heeft dat wel een keerzijde. Het is daardoor bijvoorbeeld niet eenvoudig om te laten zien wat de inzet is die provincies leveren op dit dossier. In het kader van publieke verantwoording kan het richting het Rijk en inwoners wenselijk zijn om dat wel te kunnen laten zien. Om die reden zou het volgens de rekenkamers raadzaam zijn om qua terminologie van de ambities eenduidige termen te hanteren en daarbij aan te sluiten bij landelijke en Europese afspraken.

Budgetten labelen

Iets vergelijkbaars kwamen de rekenkamers tegen ten aanzien van de beschikbare budgetten. De omvang van de middelen vormt een relevant aspect om inzicht te geven in de inzet van de provincies op het gebied van energietransitie. Financiën zijn immers nodig om ambities te realiseren. Maar beschikbare budgetten bepalen ook hoe ambitieus je kunt zijn. Alle provincies hebben het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) als kader, maar daarbinnen is ruimte voor eigen werkwijzen en keuzes. Met als gevolg dat gegevens over energietransitie uit begrotingen en jaarrekeningen niet te vergelijken zijn. Zo maakt energietransitie in sommige provincies onderdeel uit van een breder programma en wordt bij andere provincies vanuit andere programma’s bijgedragen aan energietransitie. Het is wenselijk om in het kader van de publieke verantwoording de bijdrage van provincies aan het thema energietransitie inzichtelijk te kunnen maken. Dat kan door middelen te ‘labelen’. Daarmee kan in de toekomst – ten behoeve van de publieke verantwoording – wél inzichtelijk worden gemaakt wat de omvang van de budgetten is die provincies voor energietransitie beschikbaar stellen.

Stand van zaken en hoe verder

Uitgaande van de gerealiseerde opwekking van hernieuwbare energie in 2016² zoals opgenomen in figuur 3 staan alle provincies, behalve Flevoland, voor een enorme uitdaging om in 2020 aan 14% opgewekte hernieuwbare energie te komen. Dat geldt zeker voor de provincies met een extra ambitie en voor de provincies die tot nu toe een relatief laag aandeel hernieuwbare energie opwekten. Het is belangrijk om aandacht te hebben voor de haalbaarheid van ambities voor opwekking van hernieuwbare energie. Hiervoor kunnen ex ante doorrekeningen worden gebruikt, maar ook meer kwalitatieve methoden zoals een analyse door experts (expert judgement). Het formuleren van ambitieuze doelstellingen voor de lange termijn vraagt om concrete tussendoelen voor de relatief korte termijn. Een deel van de provincies heeft voor de periode tussen 2020 en 2040/2050 geen tussendoelen geformuleerd. Het ligt voor de hand om met tussendoelen aan te sluiten op de ijkmomenten die het Rijk op basis van de Klimaatwet naar verwachting zal gaan hanteren, te weten elke vijf jaar een klimaatplan.

De ambities voor de doelstelling energiebesparing variëren enorm tussen de provincies. Er zijn jaarlijkse ambities met een besparing van 1,5% tot 5% en ambities in bepaalde ijkjaren zoals 6% in 2023 en 20% in 2020. Ook hierbij is aandacht nodig voor de haalbaarheid. Een ander aandachtspunt wordt gevormd door verschillen in referentiejaren en verschillen in elementen die meegenomen worden in de berekening van de energiebesparing. Ook bij de ambities voor CO2-reductie valt niet uit te sluiten dat er per provincie verschillende eenheden worden gehanteerd. Zonder vergelijkbare eenheden en eenduidige begrippen is het niet mogelijk om te komen tot een goede vergelijking en is niet inzichtelijk te maken wat de bijdrage van de provincies is aan dit onderdeel van de energietransitie.

Monitoring vergelijkbaar maken

Veel provincies maken voor hun monitoringgegevens gebruik van de Klimaatmonitor. Voordeel van de Klimaatmonitor is dat voor alle provincies op gelijke wijze in beeld wordt gebracht wat de effecten zijn op het gebied van hernieuwbare energie, energiegebruik en CO₂-reductie. Nadeel is dat de methodiek achter de Klimaatmonitor nog in ontwikkeling is en dat de monitor achterloopt in de tijd. In het Besluit Begroting en Verantwoording is – na consultatie van het IPO – de verplichting opgenomen om met ingang van 2018 in de begroting en jaarrekening overal dezelfde indicatoren op te nemen ten aanzien van CO₂-uitstoot en de opwekking van hernieuwbare energie in PJ. Voor een nog beter zicht op de energietransitie is het daarnaast nuttig om ook gegevens op te nemen over de omvang van het finale energiegebruik. Daarmee kan tevens de omvang van hernieuwbare energie als percentage van het finale energiegebruik in beeld worden gebracht. Op deze manier ontstaat inzicht of de provincie op koers ligt voor wat betreft de besparingsdoelstelling en doelstelling op het gebied van duurzame energie. De gegevens die de provincies opnemen in hun begroting en jaarrekening zijn te vinden op de website www.waarstaatjeprovincie.nl.

2. Sturen en controleren op een dynamisch en collectief thema

Het beleidsveld energietransitie is dynamisch. Ontwikkelingen volgen elkaar in hoog tempo op en de energietransitie is steeds vaker een belangrijk thema in het maatschappelijk debat. Nieuwe partijen dienen zich aan, nieuwe technieken lijken veelbelovend en partners hebben eveneens ideeën en wensen om de energietransitie dichterbij te brengen. In een dergelijk speelveld is het nodig om over speelruimte en flexibiliteit te beschikken en snel te kunnen schakelen. Het is van belang om hiervoor ruimte te bieden bij nieuwe dan wel herijkte energieprogramma’s die in de toekomst worden opgesteld.

Maar hoe stuur en controleer je op een beleidsveld dat zeer dynamisch is en waar de opgave een verantwoordelijkheid is die groter is dan die van de provincie alleen? Uiteindelijk is dat de vraag waar het om draait bij energietransitie. Een focus puur op meetbare doelen, eenduidige begrippen en monitoren past niet bij de dynamiek en de onvoorspelbaarheid van dit thema. De focus op samen met anderen kansen pakken als die zich voordoen en partijen met elkaar verbinden om zo samen sneller tot oplossingen te komen, biedt te weinig houvast om te kunnen sturen. Beide zijn nodig om op een goede manier de enorme uitdaging het hoofd te bieden. Daarbij is het zoeken naar het evenwicht tussen ‘ruimte laten’ en ‘meten is weten’.

De energietransitie is een zaak van ons allemaal. Om tot een ‘eigen’ opgave te komen is deze, zoals eerder in dit artikel aan de orde is geweest, uitgesplitst over de verschillende provincies. Het is ook mogelijk om een uitsplitsing te maken per gemeente. En daarmee de opgave van het in evenwicht brengen van het energiegebruik en het opwekken van hernieuwbare energie in beeld te brengen. De gegevens in de klimaatmonitor zijn daarvoor nuttig. Tegelijkertijd is duidelijk dat een provinciale of gemeentelijke organisatie de opgave nooit in haar eentje zal kunnen realiseren. Dat kan alleen samen met anderen: woningcorporaties, bedrijven, netbeheerders en inwoners.

Inzet op netwerken

We zien dat provincies de afgelopen periode allemaal druk bezig zijn geweest om netwerken te smeden. Om bedrijven, organisaties en, veelal via gemeenten, inwoners te betrekken. De volgende figuur geeft zicht op het netwerk rond het thema energietransitie van de provincie Gelderland. De blauwe bollen geven een organisatie aan. De grootte van de bol symboliseert het aantal thema’s waar de partij een bijdrage aan levert. De gele bollen geven het thema uit het beleidsprogramma aan. Hoe groter de gele bol, hoe meer organisaties een bijdrage leveren aan het thema.

Alle provincies zetten in op netwerken. Voor de bebouwde omgeving worden de contacten gezocht met gemeenten, met woningbouwcorporaties en energiecoöperaties. Ook als het gaat om bedrijven worden netwerken gesmeed. Daarin worden, ook door verschillen tussen provincies, verschillende keuzes gemaakt. De ene provincie zet ten aanzien van bedrijven in op de grootverbruikers qua energie; als het lukt om daar besparingen door te voeren en duurzame energie te gebruiken dan zet dat zoden aan de dijk. Elders worden de koplopers in de spotlights gezet, in de verwachting dat daar een stimulerende werking van uitgaat voor andere bedrijven. Ook wordt bekeken of de restwarmte van het ene bedrijf gebruikt kan worden voor het productieproces van een ander bedrijf.

Met Regionale Energie Strategieën (RES) krijgen deze netwerken een extra impuls. Begin 2019 is een indeling in regio’s vastgelegd voor de RES-sen. Met de RES-sen wordt de regionale samenwerking gestimuleerd om te komen tot gezamenlijk gedragen keuzes voor de energietransitie.

Figuur 4. Netwerk energietransitie

(bron: informatie GEA en provinciale beleidsdocumenten, bewerking rekenkamer Oost-Nederland)

Netwerken: richting geven én ruimte laten

Er is een overkoepelend einddoel, ver in de toekomst vastgelegd. Duidelijk is dat tussendoelen nodig zijn om de opgave behapbaar te maken en te kunnen (bij)sturen. Maar hoe doe je dat als je anderen nodig hebt om de doelstelling te kunnen realiseren?

Als je een doelstelling formuleert waar je netwerk zich niet in kan vinden, raak je ze kwijt en haal je je doelstelling niet. Het is daarom van belang om de doelstelling samen met partners te formuleren. Dat wil niet zeggen dat je als provincie of gemeente geen ambities kunt uitspreken, dat kan en moet zeker. Maar het op voorhand vastleggen van een SMART-doelstelling werkt contraproductief. Van Provinciale Staten en gemeenteraden vraagt dit dat zij een bandbreedte meegeven qua doelstelling en de colleges de ruimte geven voor het formuleren van gezamenlijke concrete doelen sámen met partners. Het geven van ruimte is ook voor de uitvoeringsfase noodzakelijk in verband met het dynamische karakter van de energietransitie. De ontwikkelingen volgen elkaar snel op, vandaag is nog niet te voorspellen wat zich volgende maand aandient aan mogelijkheden, ideeën en opties.

Rol PS en raad: vinger aan de pols en ambassadeur

Van volksvertegenwoordigers vraagt dit een eigentijdse manier van sturen en controleren. Een variant die niet alleen bij energietransitie speelt, maar bij allerhande thema’s waar de provincie of gemeente samen met anderen een ambitie nastreeft. Het betekent dat volksvertegenwoordigers na het vastleggen van de ambities de nadere bepaling en invulling van de doelstelling overlaten aan het college en de partners. Dat vraagt om vertrouwen en geduld. Terwijl volksvertegenwoordigers, vanuit hun wens om bij te dragen aan de provincie of gemeente, nu juist graag kaders willen stellen, resultaten graag binnen vier jaar willen zien en willen kunnen controleren.

Het vertrouwen kan gevoed worden door de volksvertegenwoordigers in staat te stellen het proces te volgen. ‘Zijn alle relevante partijen betrokken? Kan iedereen meepraten? Gaat het er een beetje democratisch aan toe?’ Door volksvertegenwoordigers de gelegenheid te bieden zichtbaar te zijn in het proces, zijn zij tevens ambassadeur. Dat wil zeggen dat zij de kans moeten krijgen om het belang van de energietransitie te onderstrepen door hun betrokkenheid bij het gezamenlijke proces te tonen. Omdat resultaten en zeker effecten op dit beleidsterrein om een langere adem vragen, is het van belang om volksvertegenwoordigers tevens te voorzien van procesinformatie. Deze procesinformatie vormt een meer kwalitatieve aanvulling op de cijfers. Daarmee kunnen volksvertegenwoordigers hun controlerende rol invullen op dit thema, dat de komende jaren nog wel actueel zal blijven.

Mr. M.R. de Vries is onderzoeker Randstedelijke Rekenkamer. Drs. K. IJssels is onderzoeker Rekenkamer Oost-Nederland. De auteurs maakten onderdeel uit van het onderzoeksteam Energietransitie en schrijven dit artikel op persoonlijke titel.

Noten

1. Daarnaast hebben zij zich met het Bestuurlijk Programma verbonden aan de doelstelling ten aanzien van CO₂-reductie. En in 2013 maakten Rijk en provincies afspraken over het te realiseren opgesteld vermogen windenergie op land in 2020.
2. De gegevens over 2016 waren ten tijde van de afronding van het onderzoek (oktober 2018) de meest recente gegevens.