Gemeente belemmert functioneren wijkteams

Dit artikel beschrijft, aan de hand van onderzoek van de Rekenkamer Rotterdam uit 2018 naar sociale wijkteams, hoe de gemeente Rotterdam volhardt in te eenzijdig klassiek bureaucratisch en systeemdenken en daarmee belemmert dat wijkteams hun beoogde maatschappelijke meerwaarde realiseren.=

Publieke waarde

In de klassieke bureaucratische benadering van overheidsorganisaties wordt het bereiken van maatschappelijke doelen vooral nagestreefd door het vastleggen van regels en procedures, die vervolgens zo goed mogelijk worden uitgevoerd door medewerkers. Het New Public Managementmodel, opkomend in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw, heeft daar het uitgangspunt aan toegevoegd dat overheidsorganisaties meer volgens bedrijfsmatige principes moeten werken. Die principes kregen onder meer vorm in het sturen op meetbare targets en prestatie-indicatoren. In het begin van deze eeuw is, in reactie op New Public Management, de ‘publieke waarde’ benadering ontwikkeld, met als belangrijkste grondlegger Mark Moore van de Universiteit van Harvard. De benadering heeft de laatste jaren in Nederland navolging gekregen in de bestuurskunde. Onder meer de Erasmus Universiteit, Universiteit Leiden en Universiteit Utrecht voeren onderzoek uit naar mogelijkheden voor succesvolle beleidsvoering op basis van het uitgangspunt van publieke waardecreatie. Uitgangspunt van de publieke waardebenadering is dat overheden en publieke organisaties succesvol zijn als ze maatschappelijke meerwaarde creëren voor de samenleving. Publieke organisaties (of een samenwerkingsverband van verschillende betrokken partijen) moeten volgens deze benadering allereerst een duidelijk idee hebben over de maatschappelijke meerwaarde die ze willen bereiken, bijvoorbeeld ‘goed onderwijs voor kinderen’ of ‘bestaanszekerheid voor werkloze burgers’, of ‘een veilige wijk’.

De publieke waardebenadering gaat er verder vanuit dat het bereiken van maatschappelijke meerwaarde in de meeste gevallen betrokkenheid vergt van meerdere partijen. Maatschappelijke opgaven zijn complex en kunnen doorgaans niet door één afzonderlijke overheidsorganisatie (zoals een gemeente) worden gerealiseerd. Maar ook als louter wordt gekeken naar de interne organisatie van overheden kent de publieke waardebenadering een relevant uitgangspunt, namelijk dat het streven naar maatschappelijke meerwaarde het belangrijkste richtsnoer moet zijn voor het handelen van overheidsorganisaties, in plaats van bedrijfsmatige principes of de bureaucratie van regels en procedures.

Werken volgens ‘de bedoeling’

Het belang om in overheidsorganisaties primair uit te gaan van het uiteindelijke maatschappelijke doel en daarbij het bureaucratisch model te doorbreken, wordt in Nederland onder meer gepropageerd in managementboeken van Wouter Hart, waarin het werken vanuit ‘de bedoeling’ centraal staat. Volgens Hart moeten binnen overheidsorganisaties systemen (regels, procedures, targets) niet leidend zijn, maar ondersteunend om het beoogde maatschappelijke doel te bereiken. Om dit te realiseren moet de sturing van organisaties daarom meer aansluiten bij de ‘leefwereld’ van uitvoerders en burgers. Hart stelt dat voorgeschreven werkprocedures vooral zinvol zijn in standaardsituaties die routineus kunnen worden uitgevoerd, zoals fabrieksmatige productieprocessen. Maar als professioneel handelen vereist is en de interactie tussen mensen de essentie is van het werk is (bijvoorbeeld in de klas, aan het bed of in de wijk), dan is dit productiedenken volgens Hart niet de sleutel tot kwaliteit, maar zelfs een belemmering ervoor. Wetten en andere regels zijn weliswaar belangrijk, maar het volgen ervan moet geen doel op zich worden. Hart pleit er voor dat binnen uitvoerende overheidsorganisaties meer wordt gekeken naar de bedoeling van de wet (bijvoorbeeld goede hulpverlening, goed onderwijs) en minder naar de letter. Aan professionals moet meer ruimte worden gegeven om volgens die bedoeling hun taak zelf in te vullen. Dit betekent dat uitvoerders die complexe taken in het publiek domein uitoefenen, weinig geholpen zijn met systemen die hun werkprocessen tot in detail voorschrijven. Zij moeten juist professionele handelingsvrijheid hebben om die complexe taken goed uit te kunnen voeren. Daarnaast moeten zij ruimte krijgen om van elkaar te leren door kennisuitwisseling. Belemmeringen die deze professionals ondervinden in de uitvoering (de leefwereld) en die ze niet zelf kunnen wegnemen, moeten door organisaties serieus worden genomen en ‘hogerop’ in de organisatie worden opgepakt, zodat ze alsnog kunnen worden opgelost.

Wijkteams realiseren transformatie niet

Het sociaal domein is een gemeentelijk beleidsterrein bij uitstek waarin de combinatie van professioneel handelen en menselijke interactie de essentie vormen voor de uitvoering. Wijkteams hebben in het sociaal domein een spilfunctie. Ze vormen in Rotterdam, net als in bijna 90% van de Nederlandse gemeenten, sinds de invoering van de decentralisaties in 2015 de eerste lijn van maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp. Wijkteams hebben een centrale rol in een door rijk en gemeenten beoogde ‘transformatie’ van relatief dure tweedelijnszorg naar goedkopere ondersteuning, zelfredzaamheid en ondersteuning vanuit de eigen sociale omgeving van cliënten. Die transformatie is in Rotterdam echter niet gerealiseerd, blijkt uit onderzoek van de Rekenkamer Rotterdam in 2018. Zo zijn wijkteams er in de eerste drie jaar van hun bestaan niet in geslaagd om te realiseren dat sociale problemen van wijkbewoners (zoals opvoedproblemen, geestelijke gezondheidsproblemen, huiselijk geweld, ouderdomsproblemen of schuldproblemen) eerder worden gesignaleerd en dat zij eerder hulp krijgen. Integendeel, problemen van wijkbewoners zijn veelal al ernstig opgelopen als zij bij het wijkteam worden aangemeld en bovendien moeten ze na aanmelding gemiddeld nog eens meer dan anderhalve maand wachten op een intakegesprek.

Het merendeel van de cliënten die hulp krijgt van een wijkteam blijkt bovendien uiteindelijk alsnog tweedelijnszorg nodig te hebben. De vraag naar tweedelijnszorg (specialistische jeugdhulp en Wmo-maatwerkvoorzieningen) is in Rotterdam, net als in veel andere gemeenten, alleen maar toegenomen en zal naar verwachting nog verder toenemen de komende jaren. Dat was dus juist niet ‘de bedoeling’. Dat invoering van wijkteams in Rotterdam na drie jaar niet heeft geleid tot de beoogde transformatie, kent meerdere oorzaken. Zo bleken de verwachtingen die de gemeente had van het beroep dat wijkteams kunnen doen op de zelfredzaamheid van cliënten en ondersteuning vanuit hun eigen sociale omgeving niet realistisch, terwijl dit nu juist een van de centrale uitgangspunten was van rijk en gemeenten bij de invoering van de decentralisaties. Verder kunnen vraagtekens worden gezet bij de financiële taakstelling die bij de decentralisatie van de jeugdhulp meteen vanaf de start in 2015 aan gemeenten is opgelegd, in combinatie met de ambitie om tegelijkertijd meer preventie en vroegsignalering te realiseren.

Logischerwijs vraagt extra inzet op vroegsignalering en laagdrempelige hulpverlening immers juist eerst een aantal jaren inzet van meer mensen en middelen, waarna op langere termijn wellicht besparende effecten kunnen optreden als die preventie ertoe leidt dat uiteindelijk minder (dure) specialistische jeugdhulp nodig is. Gemeenten stonden met andere woorden vanaf het begin van de invoering van de decentralisatie voor een moeilijke, zo niet onmogelijke, opgave om binnen gekrompen financiële kaders op zeer korte termijn effectievere hulpverlening te realiseren. Om die opgave te realiseren heeft de gemeente Rotterdam gezocht naar mogelijkheden om de kosten van maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp te beheersen. Tegen die achtergrond heeft de gemeente ervoor gekozen om wijkteams te onderwerpen aan een set van bureaucratische regels en andere vormen van systeemsturing. Uit het onderzoek van de Rekenkamer Rotterdam bleek die systeemsturing echter averechts te werken, namelijk belemmerend voor zowel de efficiency als de maatschappelijke resultaten van de wijkteams. Dit artikel zoomt met name in op die systeemsturing en de averechtse effecten ervan.

Bureaucratie en systeemsturing

Uit het rekenkameronderzoek kwamen meerdere symptomen van negatieve invloed van te eenzijdige systeemsturing naar voren.

Een eerste symptoom is dat wijkteammedewerkers gebukt bleken te gaan onder een grote werklast die uitgaat van administratieve verplichtingen. Hierdoor hebben zij minder tijd voor hulpverlening, wat weer bijdraagt aan het ontstaan van wachtlijsten. Zo verplicht de gemeente de wijkteammedewerkers om in het eerste gesprek met elke cliënt een intakeformulier van dertig (!) pagina’s in te vullen. De achterliggende gedachte van de gemeente is dat dit uitgebreide intakeformulier een efficiënt instrument is, omdat hiermee een systeem wordt gerealiseerd waarmee problemen van de cliënt op uiteenlopende leefgebieden in één gesprek compleet in kaart kunnen worden gebracht. Dit verplichte instrument blijkt door wijkteammedewerkers echter als weinig zinvol te worden gezien. In de praktijk (de leefwereld) kost het invullen van het formulier namelijk veel van hun tijd, terwijl het verzamelen van al deze gegevens niet nodig is om de cliënt goed te helpen. Het kan bovendien leiden tot weerstand bij de cliënt, omdat deze ‘de hemd van het lijf wordt gevraagd’ over zijn persoonlijke situatie. Verder is het voor wijkteammedewerkers niet altijd mogelijk om bij een eerste intake alle problemen van een cliënt in kaart te brengen. Soms is dit uit professioneel oogpunt zelfs contraproductief en is het beter om eerst meer vertrouwen van de cliënt te winnen (denk bijvoorbeeld aan zogenoemde ‘zorgmijders’), voordat breder naar zijn problemen wordt gekeken. De gemeente houdt echter onverkort vast aan de verplichting om het intakeformulier in te vullen en heeft zelfs een target vastgesteld voor de mate waarin wijkteams erin slagen ingevulde intakeformulieren op te leveren. De gemeente hanteert als target voor de wijkteams dat bij 80% van de cliënten het intakeformulier goed moet zijn ingevuld. Hierdoor is het instrument ‘intakeformulier’ niet meer een ondersteunend hulpmiddel dat bijdraagt aan de hulpverlening, maar is het invullen van het formulier een doel op zich geworden. Het systeem, en niet goede hulpverlening, is met andere woorden leidend gemaakt voor het handelen van wijkteammedewerkers.

Een tweede symptoom van te eenzijdige systeemsturing is dat de handelingsvrijheid van wijkteammedewerkers, en daarmee hun mogelijkheden om goede hulp te verlenen, te veel beperkt worden door beleidsregels van de gemeente. Een van die beleidsregels is bijvoorbeeld dat wijkteammedewerkers de hulp aan cliënten moeten afsluiten na zes tot negen maanden. Vanuit het systeem bedacht lijkt dit een efficiënte maatregel om te zorgen dat er na die zes tot negen maanden ruimte komt voor hulpverlening aan nieuwe cliënten en om daarmee de wachtlijsten terug te dringen. In de praktijk zijn de problemen van cliënten na zes of negen maanden echter meestal nog niet opgelost. Zo vergt het oplossen van schuldproblemen, waar 80% van de wijkteamcliënten mee kampt, vaak meerdere jaren. Oplossen van die problemen is ‘de bedoeling’ van de hulpverlening, maar doordat het wijkteam de hulp na zes tot negen maanden moet afsluiten, verdwijnt een deel van de cliënten weer uit beeld zonder dat hun probleem is opgelost. Een ander deel van deze cliënten meldt zich na enige tijd opnieuw bij het wijkteam met een ‘nieuwe’ hulpvraag , waarna in de registratie (het systeem) weer een nieuw traject van zes tot negen maanden start. De problemen van cliënten laten zich dus niet zomaar voegen naar de ‘systeemwereld’ die voorschrijft dat hun problemen in zes tot negen maanden moeten zijn opgelost.

Een derde symptoom is dat de gemeente knelpunten waar wijkteammedewerkers in de uitvoering (de leefwereld ) mee kampen niet voldoende onderkent. De gemeente bestrijdt de knelpunten namelijk veelal met nieuwe systeemmaatregelen die de uitvoeringsproblemen niet oplossen. Zo ziet de gemeente wel dat de samenwerking van wijkteams met organisaties in het wijknetwerk en de vroegsignalering niet goed op gang komen, maar erkent ze niet het belangrijkste onderliggende probleem, namelijk dat wijkteammedewerkers te weinig tijd hebben om contacten op te bouwen met die organisaties. Een maatregel die de gemeente heeft bedacht om de samenwerking te verbeteren is het opstellen van een schriftelijke handleiding voor medewerkers hoe zij kunnen samenwerken met andere organisaties. Daarmee is het probleem op papier aangepakt, maar in de praktijk hebben medewerkers nog steeds te weinig tijd om externe contacten op te bouwen. Daarnaast valt te betwijfelen of een schriftelijke handleiding een geëigend middel is om samenwerking op gang te brengen. Ook de eerder genoemde wachttijden pakt de gemeente aan met een maatregel die alleen de systeemwereld bedient en niet de cliënten. De gemeente heeft namelijk als beleid om nieuw aangemelde cliënten aan een wijkteammedewerker toe te wijzen, ook als deze nog geen tijd heeft om een intakegesprek met een cliënt te voeren. Daarmee verdwijnen deze cliënten volgens het registratiesysteem van de wachtlijst. Volgens het registratiesysteem van de gemeente zijn er door deze werkwijze zelfs nauwelijks nog wachtlijsten voor de wijkteams. ‘Probleem opgelost!’ zegt het systeem dus, maar voor de cliënten is de wachttijd daarmee geen dag korter geworden. Zij moeten nog steeds meer dan anderhalve maand wachten op een intakegesprek.

Een vierde symptoom is de wijze waarop de gemeente omgaat met het leerproces van wijkteams. Voor wijkteams als nieuwe werk- en organisatievorm is lerend vermogen van groot belang. Wat werkt wel en wat niet? Het zijn vragen die grotendeels aan de hand van praktijkervaringen (de leefwereld) zullen moeten worden beantwoord. Om een effectieve manier van werken te ontwikkelen, is daarom van belang dat wijkteams onderling praktijkervaringen en kennis delen en zo van elkaar leren. Uit het rekenkameronderzoek blijkt dat wijkteammedewerkers en teamleiders daar ook behoefte aan hebben, maar dat de gemeente die kennisuitwisseling onvoldoende organiseert. Zowel binnen als tussen de wijkteams onderling vindt onvoldoende gezamenlijke reflectie plaats op praktijkervaringen. Daardoor bestaan grote verschillen tussen de werkwijze van wijkteams onderling. De gemeente onderkent wel dat die verschillen er zijn, maar bestrijdt die (daar gaan we weer) vooral met standaardisatie van werkprocessen in handboeken, werkinstructies en een lijst van ‘servicenormen’. Die standaardisatie brengt de wijkteams niet verder in hun leerproces, maar belemmert dit proces juist.

Naar een ander sturingsmodel

De beschreven voorbeelden van te eenzijdige systeemsturing illustreren dat een andere wijze van sturing nodig is om de doelen van de transformatie in het sociaal domein te realiseren. Het realiseren van een andere wijze van sturen is geen eenvoudige opgave, maar een zoektocht. Van gemeenten vereist dit in ieder geval dat zij uitvoerende organisaties ruimte geven voor die zoektocht en terughoudend zijn met de ‘bureaucratische reflex’ van nieuwe regels en verantwoordingslijstjes. Daarvoor is in veel organisaties waarschijnlijk niet minder dan een cultuurverandering nodig. De Rekenkamer Rotterdam heeft aan de gemeente onder andere de aanbeveling gedaan om in het managen van de wijkteams soft controls veel prominenter te maken, gericht op een continue dialoog tussen het beleidsniveau en de uitvoerende wijkteamprofessionals. Werken vanuit het uitgangspunt van maatschappelijke meerwaardecreatie en ‘de bedoeling’ van de organisatie vergt bovendien overheidsmanagers die het spanningsveld onderkennen dat kan bestaan tussen dit uitgangspunt en formele systeemeisen van regels en procedures. Onderzoek naar de wijze waarop het streven naar maatschappelijke meerwaarde kan worden vertaald naar de dagelijkse praktijk in organisaties wordt op dit moment onder meer uitgevoerd door het Leiden Leadershipcentre van de Universiteit Leiden in het onderzoeksproject Maatschappelijke Meerwaarde.

Drs. C.R. de Waijer is senior onderzoeker bij de Rekenkamer Rotterdam.

Literatuur

• Hart, W. (2012), Verdraaide organisaties, terug naar de bedoeling. Deventer: Kluwer.
• Moore, M.H. (1997), Creating public value, strategic management in government. Harvard University Press.
• Rekenkamer Rotterdam (2018), Het komt niet in de buurt, onderzoek naar aanpak knelpunten in functioneren wijkteams, Rotterdam.