Hoezo krijg ik een aanmaning!?

De gemeente Enschede is bezig om digitalisering van de dienstverlening verder uit te breiden. De rekenkamercommissie van de gemeente Enschede plaatste vorig jaar een kanttekening bij dit beleid. Zij gaf aan dat het ‘op het eerste gezicht vooral gericht lijkt op het bevorderen van de digitale dienstverlening en minder op het aansluiten bij de wensen van de inwoners op dit vlak.’ Deze kanttekening volgde op het kritische rapport van de Nationale ombudsman uit 2017. In dit rapport stelt de ombudsman vier kwaliteitsrichtlijnen (uitgangspunten, zie figuur 1) voor digitale overheidsdiensten voor.

De rekenkamercommissie van de gemeente Enschede vroeg ons vervolgens te onderzoeken of de gemeente Enschede voldoet aan deze maatstaven van de Nationale ombudsman.

Daarbij bleek onder meer dat nogal wat burgers herinneringen en aanmaningen langs digitale weg in huis krijgen, zonder dat ze dat doorhebben. En dat niet alleen in Enschede. We komen hier verderop in dit artikel nog op terug bij de oordeelsvorming en de aanbevelingen. Maar eerst gaan we in dit artikel in op onze aanpak en op enkele bevindingen.

Figuur 1. Nationale ombudsman: vier kwaliteitsrichtlijnen digitale overheidsdiensten

Aanpak in twee stappen

We hebben de vraag van de rekenkamercommissie in twee stappen opgepakt. De eerste stap was dat we de richtlijnen verder aanscherpten, zodat we ze beter konden onderzoeken. Dat deden we in goed overleg met de Nationale ombudsman en met de rekenkamercommissie. Dat leidde tot het volgende vastgestelde toetskader, met daarin verschillende onderzoeksvragen:

I. Neem verantwoordelijkheid over de digitale diensten waarmee de gemeente werkt ten dienste¹ van haar inwoners:

• neemt de gemeente de regie over de inrichting van processen die worden gerealiseerd via die digitale diensten?
• neemt de gemeente de regie over de uitvoering van processen zoals die worden gerealiseerd of worden ondersteund door digitale diensten?
• is de gemeente een aanspreekpunt voor de inwoners bij digitale diensten?
• zorgt de gemeente ervoor dat zij de inwoners kan helpen bij digitale diensten?
• neemt de gemeente actie wanneer inwoners problemen ondervinden van (systeem)fouten in de digitale diensten?

II. Wees toegankelijk Is de digitale infrastructuur zo ingericht dat de toegang voor iedere inwoner gewaarborgd is door:

• toepassing van vastgestelde wet- en regelgeving rond digitale toegankelijkheid;
• toepassing van voorgenomen² wet- en regelgeving rond digitale toegankelijkheid;
• ondersteuning te bieden aan die inwoners die digitaal zaken willen doen, maar dit nog niet kunnen;
• altijd een ander kanaal open te houden voor diegenen die niet van het digitale kanaal gebruik kunnen of willen maken;
• ervoor te zorgen dat er altijd ruimte blijft voor persoonlijk contact (telefoon en balie);
• maximaal rekening te houden met groepen die wél gebruik willen maken van het digitale kanaal, maar waarvoor nu nog³ geen voorzieningen zijn?
   

III. Wees oplossingsgericht Zorgt de gemeente ervoor dat fouten in het digitale systeem opgelost worden door

• coulant te zijn bij (onbewust gemaakte) fouten en vergissingen die burgers in het digitale systeem maken?

IV. Wees gebruiksvriendelijk Zet de gemeente digitalisering in, in het belang van de gebruikers en niet alleen vanuit het gemak voor de overheid; is goede dienstverlening het uitgangspunt door:

• ervoor te zorgen dat de digitalisering van de dienstverlening daadwerkelijk rekening houdt met gebruikerswensen en -verwachtingen van de verschillende groepen burgers: namelijk door bij het ontwerpen en het uitvoeren van de dienstverlening methoden te hanteren die expliciet rekening houden met de gebruikerscontext(en) van waaruit de dienstverlening wordt aangevraagd of aangeboden;
• gebruik te maken van de mogelijkheden die digitalisering biedt om de dienstverlening te verbeteren?

De tweede stap was dat we al deze vragen omzetten naar een leidraad voor deskresearch, een reeks interviews en een reeks van vragen voor een online survey. Dat deden we door de vragen per richtlijn om te zetten in veel specifiekere onderzoeksvragen.

Daarbij spraken we met vijftien ambtenaren en vrijwilligers die betrokken zijn bij (digitale) dienstverlening. Er is gesproken met mensen die betrokken zijn bij de website en de digitale formulieren die daar opstaan, het Gemeentelijk Contact Center (GCC), het digitaal berichtenverkeer in MijnOverheid.nl, werk en inkomen/digitalisering bijstand, het gemeentelijk klachtencommissariaat, het Gemeentelijk Belastingkantoor Twente (GBTwente) en een vrijwilligersorganisatie die Enschedeërs helpt bij het invullen van digitale formulieren.

Figuur 2. Houding burgers t.a.v digitalisering (vragenlijstonderzoek, p 15)

Daarnaast legden we een online vragenlijst voor aan ruim 900 inwoners van de gemeente Enschede met vragen over:

1. digitaal contact met de gemeente en hun oordeel daarover,
2. houding ten aanzien van digitalisering,
3. gebruik van digitale diensten door inwoners in de omgeving van de respondenten om (indirect) te leren over mensen die moeilijk te bereiken zijn met online onderzoek,
4. ervaren problemen met digitale diensten en de mate waarin de gemeente Enschede daar een oplossing voor biedt.

Wat punt drie hierboven aangaat, het volgende. Een online vragenlijst heeft natuurlijk als nadeel dat de groep minder of niet digitaal vaardige mensen niet of onvoldoende wordt meegenomen. Om dat op te vangen, stelden we zogenaamde sociale omgevingsvragen. We vroegen of mensen in hun sociale omgeving mensen kennen die moeite hebben met computers en internet. En of en hoe deze mensen door de digitalisering in de problemen komen. Daarmee kregen we een veel vollediger beeld van de situatie.

Enkele bevindingen

Met deze meervoudige aanpak van deskresearch, interviews en de online vragenlijst hebben we zeer veel resultaten kunnen ophalen. Het gaat te ver om die hier allemaal te benoemen. De integrale rapportage is te downloaden vanaf de website van het Center for e-Government Studies, cfes.nl. Hieronder gaan we dieper in op enkele resultaten.

Het online onderzoek liet zien dat de kwaliteit van de digitale dienstverlening door zowel burgers als medewerkers best positief beoordeeld wordt. Zo geven de burgers Enschede een rapportcijfer 7 voor de online dienstverlening. Daarnaast is er een positieve grondhouding ten aanzien van digitalisering, men vindt het goed en handig. Toch zijn er punten van zorg. Burgers vinden dat digitale dienstverlening teveel een bezuiniging is die ten koste gaat van het persoonlijk contact.

Figuur 3. Problemen digitale dienstverlening (vragenlijstonderzoek, p 21)

Het burgeronderzoek is zoals gezegd uitgevoerd onder een online panel. Daarin zaten in ieder geval mensen met een zekere digivaardigheid. Toch lopen ook deze mensen wel vaak tegen problemen met digitale diensten aan. Zo weet 61% van de respondenten wel eens niet waar ze moeten zijn om bepaalde informatie te vinden, 60% vond online geen duidelijk antwoord en 59% kon de gevraagde informatie helemaal niet vinden.

Maar wat ons aan de cijfers hierboven ook opviel, was het relatief hoge aantal mensen dat elektronische berichten over het hoofd ziet, namelijk één op de vier. Het gaat om berichten die verstuurd worden via het eigen gemeentelijk portaal of via MijnOverheid. De laatstgenoemde berichtenstroom loopt via het Gemeentelijk Belastingkantoor Twente (GBTwente), een regionaal samenwerkingsverband. Operationeel verloopt dat niet via de gemeente zelf. En precies hier begint het hele verhaal van de digitale overheid te schuren. Verderop bij de beoordeling en de aanbevelingen komen we hier op terug.

Bij dit soort cijfers, verzameld via een eenmalige enquête, kan het natuurlijk altijd om een toevalstreffer gaan. Ware het niet dat de Nationale ombudsman hier landelijk ook klachten over krijgt. En sterker, we hadden ook nog onze interviews met de gemeentelijke call center (GCC) medewerkers. Daar werd ons beeld uit het vragenlijstonderzoek bevestigd. De call center medewerkers gaven aan, dat zodra GBTwente periodiek aanmaningen verstuurt, veel burgers het GCC bellen en zeggen: ‘Maar ik heb nooit een aanslag gehad!’ In de gesprekken die we met GBTwente voerden bleek dat dit zeker niet alleen in Enschede voorkwam. En hoewel de gemeente Enschede het eerste aanspreekpunt wil zijn voor de post die GBTwente verstuurt, is het voor de GCC-ers van Enschede vaak gissen wat er aan de hand is. Zij kunnen en mogen de landelijke berichtenbox van de burger niet inzien om vast te stellen of de berichtenbox van MijnOverheid geactiveerd is. Dit leidt al snel tot lastige gesprekken: “Ja, maar ik heb helemaal niets geactiveerd!” “Nee, dat begrijp ik, maar misschien uw zoon of dochter toen deze u hielp?” Wat ook niet helpt is de vage taal en de bijkans mysterieuze manier van digitaal aankondigen: ‘U heeft een bericht in uw berichtenbox van mijn Overheid’. ‘Onderwerp: Aanslag 24664xxx’. Het blijkt dan om een ‘naheffingsaanslag parkeerbelasting’ te gaan, een ambtelijk-juridische term voor wat mensen doorgaans kennen als: ‘een parkeerboete’.

Slotsom: een regionaal samenwerkingsverband stuurt inwoners op verzoek van een deelnemende lokale overheid een bericht waarbij gebruik wordt gemaakt van een landelijke digitale overheidsvoorziening. Zonder dat de één precies doorheeft wat dat bij de ander teweegbrengt. Is dat vragen om moeilijkheden? De vraag stellen, is hem beantwoorden.

Beoordeling

Nadat we alle onderzoeksresultaten hadden verzameld en geanalyseerd, kwamen we tot een oordeel. Hoe deed de gemeente Enschede het eigenlijk? De beoordeling volgt hieronder, waarbij we benadrukken dat ons oordeel over de gemeente Enschede hoogstwaarschijnlijk ook voor veel andere gemeenten of andere overheidsorganisaties opgaat. We bespreken de bevindingen aan de hand van de kwaliteitsrichtlijnen van de Nationale ombudsman. Maar voor we dat doen eerst het volgende:

1. De digitale dienstverlening van de gemeente Enschede scoort met een 7 een ruime voldoende bij haar inwoners. Ook ambtenaren zijn gemiddeld genomen positief over de staat van de huidige digitale diensten. Hiermee is sprake van een goede basis!
2. Inwoners en medewerkers van de gemeente zijn tevreden over de voortgang van de digitalisering. Het tempo is over het algemeen goed. De gemiddelde inwoner kan ontwikkelingen goed bijhouden.
3. Daarbij zijn wel enkele punten van zorg. De voornaamste is de kwaliteit van de online informatievoorziening. Daarbij gaat het om de vindbaarheid en begrijpelijkheid van informatie. De online informatievoorziening is volgens veel burgers en ambtenaren te complex, informatie is lastig te begrijpen en vaak moeilijk te vinden.
4. Als burgers er zelf niet uitkomen, worden ze geholpen door de gemeente. Maar er is een kleine groep met schrijnende problematiek voor wie digitalisering geen oplossing biedt. Het gaat om ongeveer dertig a vijfendertig gevallen per jaar. Daarnaast is de oplossingsgerichtheid van de gemeente daar waar het gaat om echt complexe gevallen ontoereikend. Ook signaleren we dat er een groep burgers is die nagenoeg onzichtbaar blijft, waardoor de kans toeneemt dat wensen, behoeften en gedragingen van bepaalde (zwakkere) groepen buiten beeld blijven.

Leggen we onze bevindingen langs de meetlat van de kwaliteitsrichtlijn, dan is het oordeel als volgt:

I. Wees toegankelijk

Enschede streeft ernaar om een toegankelijke gemeente te zijn. Zowel door digitale diensten toegankelijk te houden, als door de mogelijkheid aan te bieden om anders dan ‘digitaal’ in contact te treden. Of door te helpen als mensen het niet zelf digitaal kunnen.

Voor een groot deel gaan de inwoners van Enschede mee in dit streven. Zij zijn tevreden over de voortgang van de digitalisering. Ze vinden het tempo over het algemeen goed en de gemiddelde inwoner kan de ontwikkelingen goed bijhouden.

Tegelijk zien we dat veel van deze inwoners zich zorgen maken dat anderen in de gemeente de ontwikkelingen niet kunnen bijhouden. Daarnaast vinden zij dat digitalisering teveel als bezuinigingsmaatregel wordt ingestoken.

Dat dat laatste beeld leeft, kunnen we ons goed voorstellen. Want de toegankelijkheid van èn door het digitale kanaal kan beter. Veel mensen begrijpen de website niet goed of raken de weg kwijt. En de aanpak van ‘alleen digitaal’ bij de bijstand leidt tot onrust, ondanks de hulp die wordt aangeboden om het samen te doen. Daarbij geldt dat de ‘digitalisering bijstand’ gepaard gaat met problemen bij een kleine groep. Het gaat om ongeveer dertig a vijfendertig gevallen per jaar.

De wil om een digitale dienstverlener te worden en daarbij toegankelijk te blijven voor iedereen, is bij ambtenaren en in het beleid duidelijk waarneembaar. Maar de praktijk is weerbarstiger. De gemeente zou strakker moeten vasthouden aan digitale toegankelijkheidseisen. En ze zou bijvoorbeeld duidelijker kunnen communiceren over hulpmogelijkheden. Het lijkt er soms op dat ‘niemand’ weet dat er altijd een helpende hand is, als iemand er zelf niet uit kan komen.

II. Wees oplossingsgericht

De gemeente zet beleidsmatig in op continu verbeteren en leren. In haar dienstverlening wil de gemeente oprechte belangstelling en invoelingsvermogen tonen. De gemeente wil meedenken met inwoners. Dit beleid lijkt hier zijn vruchten af te werpen.

Onder de streep is Enschede een oplossingsgerichte gemeente. Als ambtenaren problemen waarnemen, gaan ze uit zichzelf vaak op zoek naar oplossingen. Wanneer de inwoner contact zoekt met de gemeente over problemen met de digitale dienstverlening, is de oplossingsgerichtheid adequaat. Inwoners zijn tevreden over de geboden oplossing.

Hier moeten we wel een kanttekening plaatsen. Als we kijken naar het aantal problemen, dan lijkt de oplossingsgerichtheid vooral reactief te zijn. Daar komt bij dat een klacht pas ‘bestaat’, als deze formeel is ingediend. De praktijk werkt natuurlijk anders.

Veel mensen bellen bijvoorbeeld met de gemeente dat zij niet snappen dat ze een aanmaning hebben gekregen, omdat ze nooit een aanslag hebben gezien. Dan wordt er uitgelegd dat dat komt door het al dan niet bewust activeren van MijnOverheid.nl. Bij die uitleg blijft het. Er is niemand die hier echt werk van maakt. Dat begrijpen wij, vanuit het perspectief dat het gaat om bestuurlijk complexe problemen waarvan niet duidelijk is wie er de verantwoordelijkheid voor draagt.

Maar de bestuurlijke complexiteit van digitale dienstverlening zal alleen maar toenemen. Als we kijken naar de ambities van ambtenaren en het beleidsmatige streven, dan past het om hier sterker op te acteren. Daarvoor moet nog wel wat gebeuren. Want het ontbreekt in onze ogen nog teveel aan een stevige, gemandateerde regiefunctie bij de digitale dienstverlening.

III. Wees gebruiksvriendelijk

De gemeente Enschede is duidelijk in haar beleid als het gaat over de gebruiker. Die moet centraal staan. Een mooie verwoording hiervan is de beleidsregel ‘de vraag reist en niet de klant’. De gemeente wil pas tevreden zijn als de gebruikers van haar digitale diensten dat zijn. Daarbij wil de gemeente het voor de gebruikers zo eenvoudig mogelijk maken.

Als we de inwoners en ambtenaren vragen of dat inderdaad zo is, dan lopen wens en werkelijkheid nog uit elkaar. Want we constateren dat:
1. het aantal door inwoners ervaren problemen met de digitale diensten hoog is. Vooral de vindbaarheid, de begrijpelijkheid van informatie en de online navigatie kunnen beter;

2. bij het ontwerpen van nieuwe diensten, de gebruikers nog te weinig of niet betrokken zijn. Maar we zien ook dat ambtenaren wel de wens hebben om dit te doen.

Dit overziend, zijn we van mening dat de gemeente Enschede de gebruiker veel beter kan en moet gaan betrekken bij het ontwikkelen van digitale diensten. Het ontbreekt nog aan voldoende kennis over de gebruiker en het gebruik. Maar met de houding van de gemeentelijke organisatie en de individuele ambtenaren is niets mis. Deze is in alle gevallen ronduit positief als het gaat om het veel eerder betrekken van gebruikers bij digitale ontwikkelingen. Het bijspijkeren van ambtenaren in ‘gebruiker-centraal-methoden’ zou een laatste zetje in de goede richting kunnen zijn.

IV. Neem verantwoordelijkheid

De gemeente Enschede wil de manier waarop zij zich openstelt voor klachten handhaven en verder versterken. Daarbij is het de bedoeling dat klachten leerpunten vormen voor de verdere organisatieontwikkeling. De gemeente Enschede wijst er in haar beleid op dat medewerkers moeten weten wat er in de samenleving speelt. En dat ze zich weten in te leven in de inwoners.

Als het gaat om digitale dienstverlening waar de gemeente zelf over gaat, dan lukt dat in het algemeen goed. Tenminste, als er één of een beperkt aantal afdelingen bij betrokken is. Er is dan sprake van korte lijnen. En er zijn regelmatig evaluatiemomenten tussen afdelingen. Wel vinden we dat de inrichting en uitvoering van evaluatieprocessen ruimte voor verbetering laat zien. Er worden ondanks die processen immers (nog) veel (kleinere) fouten gerapporteerd.

Lastiger wordt het, als er veel verschillende partijen bij het proces betrokken zijn. Dan wreekt zich dat niet altijd duidelijk is, wie binnen en buiten de gemeente waarover gaat inzake digitale diensten. Zoals bijvoorbeeld bij de problematiek van het missen van berichten in de MijnOverheid berichtenbox, verzonden via het Gemeentelijk Belastingkantoor Twente (GBTwente).

De wil om verantwoordelijkheid te nemen is duidelijk aanwezig. Zowel in het beleid als bij de betrokken ambtenaren. Maar dat is niet altijd mogelijk, of het is niet altijd duidelijk wat er kan. Zoals reeds gezegd, de bestuurlijke complexiteit van digitale dienstverlening zal alleen maar toenemen. Dus ook voor de kwaliteitsrichtlijn ‘Neem verantwoordelijkheid’ geldt wat we eerder al aangaven: het ontbreekt aan een stevige, gemandateerde regiefunctie bij de digitale dienstverlening.

Aanbevelingen en aandachtspunten

We begonnen dit artikel met een bewering. Namelijk dat werken met de kwaliteitsrichtlijnen van de Nationale ombudsman het ambtelijk leven eenvoudiger kan maken. Het niet hanteren van deze regels leidt er overduidelijk toe dat burgers de informatie die een overheidsorganisatie digitaal aan hen stuurt of wil overbrengen, niet vinden, niet begrijpen of niet onder ogen krijgen. En als ze dan contact opnemen om te vragen wat er aan de hand is of hoe het dan wel moet, bestaat de kans dat ze van het kastje naar de muur worden gestuurd.

Dit alles is voor de burger natuurlijk zeer vervelend. Maar het kan voor de ambtelijke organisatie of een individuele ambtenaar ook vervelend worden. Uiteraard, als het slechts om één burger gaat, is het allemaal nog wel te overzien. Even een tandje bijschakelen, desnoods een weekendje doorhalen, en het is opgelost. Maar bij digitale dienstverlening gaat het niet langer om een enkele burger. En het gaat niet langer om wat onschuldige informatie op een websiteje ergens op zolder. Digitale overheidsdiensten zijn alom en iedereen krijgt ermee te maken, goedschiks of kwaadschiks. Dat maken het werk van de Nationale ombudsman en ons onderzoek maar al te zeer duidelijk. De aantallen mensen die in de knoop kunnen geraken door onzorgvuldigheid en onduidelijkheid in de digitale dienstverlening zullen toenemen. In het verlengde daarvan kan het aantal bezwaren en klachten van burgers sterk toenemen. Daarmee zal het leven binnen het ambtelijk apparaat en dat van de ambtenaren niet eenvoudiger worden. Want linksom of rechtsom, die bezwaren zullen toch echt moeten worden afgehandeld, of ze terecht zijn of niet terecht

Zorg er dus voor dat uw digitale diensten, waaronder uw digitale communicatie, toegankelijk en gebruiksvriendelijk zijn. Maak het niet te moeilijk of te vaag. De abstracte manier waarop sommige digitale post wordt aangekondigd, met aanslagnummers en vaktermen als ‘naheffingsaanslag parkeerbelasting’, doet vaak geen goed. Mensen zullen daardoor echt niet gaan denken: ‘Ojee, er is wat aan de hand en ik moet nu snel gaan handelen.’

Simpele taal helpt. Maar diensten kunnen ook gebruiksvriendelijker worden gemaakt door gebruikers te betrekken bij het ontwerpen van die diensten. Iets wat in het bedrijfsleven volstrekt normaal is. Zo wordt geborgd dat diensten veel beter aansluiten op wat burgers kunnen en willen. Realiseer je wel dat zelfs dan er nog mensen zijn die in de knoop kunnen komen. Wees dan als organisatie verantwoordelijk en oplossingsgericht. Houd bijvoorbeeld andere kanalen open, telefoon en balie moeten blijven. En als het probleem elders wordt veroorzaakt, zoals in ons voorbeeld van de driehoek lokaal-regionaal-landelijk, schuif het dan niet door. Ga met alle betrokken organisaties om de tafel: hoe kunnen we dit beter doen? Want vroeg of laat komt het toch terug, als bezwaar of klacht. Dat kost doorgaans meer tijd en geld dan wanneer is gestuurd op voorkòmen van het probleem. Kortom, maak het leven eenvoudiger, voor de burger, de ambtenaar en de organisatie als geheel.

Het onderzoek dat de auteurs deden voor de gemeente Enschede is te vinden op https://cfes.bms.utwente.nl/evaluatie-digitale-dienstverlening-gemeente-enschede/

Prof. dr. W.E. Ebbers is principal advisor bij PBLQ en verbonden aan het Center for e-Government studies van de Universiteit Twente. Dr. W. Pieterson is zelfstandig adviseur, associé bij PBLQ en eveneens verbonden aan het Center for e-Government studies van de Universiteit Twente.

Noten

1. In de geest van de Nationale ombudsman, die aangeeft dat problemen waarvan de oorzaak elders ligt ook worden aangepakt. Door het zo te formuleren vallen bijvoorbeeld problemen die inwoners constateren met DigiD en die zij aankaarten bij de gemeente Enschede OOK onder de verantwoordelijkheid van de gemeente.
2. Hiermee wordt bedoeld de EU-regeling die destijds onderweg was maar nog door parlement moest: https/www.digitoegankelijk.nl/beleid/wet-en-regelgeving/tijdlijn-wet-en-regelgeving.
3. Denk aan buitenlanders of grenswerkers of aan dak- en thuislozen zonder vaste woon- of verblijfplaats. Zij hebben (bijv.) vaak geen DigiD.