Positionering intern toezicht semipublieke organisaties

Het is een illusie om te denken dat er een panacee is voor het onheil dat in publieke en semipublieke organisaties voorkomt. Dit laat onverlet dat de pogingen om misstanden te voorkomen of te beperken aandacht verdienen. Niet al die pogingen zijn echter effectief. Daarom is het van belang te onderzoeken hoe de effectiviteit van die pogingen vergroot kan worden. Twee ontwikkelingen trekken daarbij de aandacht: het invoeren van gedrags­codes voor bestuurders en toezichthouders en de veranderde inzichten in de relatie bestuurders – toezichthouders. De code Tabaksblatt heeft inmiddels zijn pendanten in het publieke en semipublieke domein. Het afleggen van een eed voor het naar eer en geweten uitvoeren van de (publieke) taak is nieuw leven ingeblazen. Over de functionaliteit daarvan valt te twijfelen (vgl. Hakvoort en Klaassen, 2015). Beschouwingen over het herpositioneren van de raden van toezicht en raden van commissarissen¹ ten opzichte van bestuurders krijgen meer en meer aandacht. Een beweging is daarbij duidelijk: weg van old boys netwerken richting het creëren van countervailing powers. Maar hoe de positionering nu moet geschieden om optimaal bij te dragen aan good governance van (semipublieke) organisaties, blijft nog steeds een goeddeels onbeantwoorde vraag. Op dit laatste haakt dit artikel aan.

Uitwerking centrale vraagstelling

Onder intern toezicht wordt in dit onderzoek het toezicht verstaan zoals dat wordt uitgeoefend door de Raad van Toezicht. Uiteraard kunnen daarbij andere actoren worden betrokken die belast zijn met toezicht en controle, zoals een controller of een accountant, maar de Raad van Toezicht vormt het primaire object van dit artikel.

Onder semipublieke organisaties worden bestuursorganen verstaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (art. 1:1 lid 1b). Te denken valt aan zorginstellingen, woningcorporaties, onderwijsinstellingen, etc.

Het begrip toezicht kan op verschillende manieren worden afgebakend. Toezicht kan bezien worden op het niveau van de individuele toezichthouder (micro), op het niveau van de organisatie (meso) of op het niveau van een gehele sector (macro). In dit artikel is met name het toezicht op het niveau van de organisatie onderzocht. In het onderzoek wordt daarnaast ingegaan op de persoonlijke kwaliteiten van een individuele toezichthouder en op de effecten van het toezicht voor een gehele sector.

Het onderzoek heeft tot doel de meest relevante factoren in beeld te brengen die van invloed zijn op de werking van intern toezicht binnen de semipublieke sector om op die manier een bijdrage te leveren aan de vormgeving en effectuering van toezichtsarrangementen. De centrale vraagstelling luidt als volgt:

Welke factoren zijn van invloed op het functioneren van intern toezicht binnen de semipublieke sector en welke constellatie van factoren borgt goed toezicht in deze sector?

Het onderzoek beslaat een beperkt deel van het semipublieke domein, te weten: woningcorporaties en hogescholen. De conclusies en aanbevelingen uit dit onderzoek moeten in dit licht worden bezien.

Methoden van onderzoek

In het onderzoek zijn meerdere onderzoeksmethoden toegepast.

• Pilotonderzoek. Het onderzoek is gestart met een literatuurstudie en een documentenanalyse. Dit was nodig om een eerste beeld te krijgen van relevante factoren. Vervolgens zijn twee kwalitatieve interviews gehouden met leden van raden van toezicht van een onderwijs­organisatie en welzijnsorganisatie. Dit was nodig voor de opstelling van een interviewhandleiding.
• Casestudies. Er zijn beschrijvingen en analyses gemaakt van vijf woningcorporaties en vijf hbo-onderwijsorganisaties. De organisaties zijn geselecteerd op basis van de factoren: omvang (klein, middelgroot en groot) en reputatie (voor woningcorporaties: wel of niet onder verscherpt toezicht, voor hbo-organisaties, hoge of lage scores bij accreditatie).
• Kwalitatieve interviews. Uit de raden van commissarissen en raden van toezicht van deze tien cases zijn tien voorzitters of leden geselecteerd. Met deze toezichthouders zijn kwalitatieve interviews gehouden. Het doel van deze gesprekken was om te bepalen in hoeverre factoren herkend werden en/of wellicht nuancering of aanvulling behoefden. Daarnaast zijn ook kwalitatieve gesprekken gevoerd met medewerkers van de Autoriteit woningcorporaties en met de Onderwijsinspectie, teneinde inzicht te krijgen in de werkwijzen en procedures bij de beoordeling van woningcorporaties en onderwijsorganisaties.
Door het hanteren van verschillende onderzoeksmethoden werd bijgedragen aan de validiteit van het onderzoek. In eerste instantie zijn factoren geselecteerd op basis van documentstudies en vervolgens verder gevalideerd door verkennende interviews. Indien bij factoren sprake was van wettelijke eisen, regelgeving/convenanten dan werden deze factoren altijd meegenomen. Het open karakter van de interviews gaf ruimte aan respondenten om factoren als relevant of minder relevant te duiden. Door het selectieproces van factoren is de situatie niet voorgekomen dat een of meer van de respondenten een factor als niet relevant beschouwde. Wat betreft de invloed van factoren: uiteraard is het niet zo dat de invloed van een bepaalde factor eenduidig gekoppeld kon worden aan de bijdrage ervan voor goed toezicht. Het is de constellatie in zijn geheel die uitwerkt op de kwaliteit van het toezicht(proces). Een beperking van het onderzoek is dat persoonskenmerken buiten beschouwing zijn gebleven. Deze zijn uiteraard relevant voor een toezichtproces, maar vereisen een ander type onderzoek.

Beïnvloedende factoren op vormgeving

Er is een veelheid aan factoren die van invloed zijn op de vormgeving van intern toezicht. Om deze veelheid van factoren van de nodige structuur te voorzien, worden drie niveaus onderscheiden:

• individueel niveau;

• organisatieniveau;

• sector/institutioneel niveau.

Het intern toezicht kan onderverdeeld worden in input, proces en resultaat. Met input wordt de selectie en aanstelling bedoeld. Het proces van toezicht betreft het uitoefenen van toezicht zelf, dus de activiteiten die toezichthouders ondernemen. Het resultaat van toezicht kan als output van dat proces gezien worden. Bij iedere fase kunnen allerlei factoren van invloed zijn. Sommige factoren kunnen uiteraard ook op meerdere fasen betrekking hebben. De tweede dimensie betreft het niveau waarop de factoren inwerken. Sommige factoren, zoals de achtergrond en de opleiding van een toezichthouder, werken in op het individuele niveau. Andere factoren hebben meer hun invloed op de Raad van Toezicht als geheel. Weer andere factoren hebben betrekking op de sector of branche als geheel. Tot slot zijn sommige factoren institutioneel van aard en gelden voor iedere vorm van intern toezicht. De wet in formele zin is zo’n institutionele factor. In de volgende paragraaf worden de beïnvloedende factoren benoemd en geanalyseerd die inwerken op individueel niveau, op organisatieniveau en op sector/institutioneel niveau. Daarbij wordt eerst stilgestaan bij woningcorporaties en vervolgens bij hogescholen.

Analyse beïnvloedende factoren

Uit het onderzoek zijn een aantal factoren te destilleren, die in vrijwel iedere casus een rol blijken te spelen in de werking van het toezicht. Omdat het onderzoek kwalitatief van aard is, kunnen deze factoren uiteraard niet kwantitatief tegen elkaar worden afgezet. Wel zijn deze factoren te clusteren naar enkele thema’s die hierna kort worden toegelicht. De thema’s zelf zijn vooraf niet gedefinieerd, maar zijn achteraf geduid om de diverse factoren logisch te kunnen clusteren.

Factoren op individueel niveau

Woningcorporaties

Thema inhoudelijke expertise

Bij woningcorporaties zijn in convenanten vastgelegd over welke deskundigheden de leden van de raad van commissarissen moeten beschikken. De vervulling verloopt door de invulling van een door de Autoriteit woningcorporaties verplichte matrix. Het betreft dan de volgende vakgebieden: financiën, bouwkundige kennis/volkshuisvesting, juridische zaken, bestuurlijke/lokale kennis, communicatie, vastgoed en ICT. Bij de benoeming van nieuwe leden moet een raad van commissarissen een voordracht voorleggen aan de Autoriteit woningcorporaties. Deze organisatie toetst of met de benoeming van een nieuw lid de deskundigheden in de raad van commissarissen voldoende zijn afgedekt. Bovendien is minimaal een lid van de raad van commissarissen benoemd als vertegenwoordiger van de huurders. Kleine woningcorporaties beschikken doorgaans over slechts drie commissarissen en kunnen dus niet alle deskundigheden afdekken. Naast de aandacht voor deskundigheid is ook aandacht voor diversiteit van belang. Zo wordt bij de selectie van nieuwe commissarissen ook gelet op de factoren: man/vrouw, leeftijd en immigratieachtergrond.

Hogescholen

Thema inhoudelijke expertise

Doorgaans wordt gezocht naar een combinatie van verschillende disciplines binnen de RvT. Te denken valt aan de disciplines financiën, onderwijs, kwaliteit, HRM, bestuur en juridische zaken (Goodijk, 2013). Daarnaast zoekt men soms naar specifieke ervaring als bestuurder en bewust gezocht naar een evenwichtige verdeling tussen mannen en vrouwen of tussen actieven en niet-actieven (op de arbeidsmarkt). In de praktijk is de beoogde combinatie niet altijd aanwezig: gesteld wordt dat de financiële kennis oververtegenwoordigd is, terwijl de onderwijskundige kennis ondervertegenwoordigd is. In de meeste gevallen gaat men ervan uit, dat de RvT-leden niet alleen specifieke deskundigheid bezitten, maar tevens de hoofdlijnen van de andere portefeuilles weten te volgen.

In een enkel geval wordt gesteld dat ieder RvT-lid adequaat is toegerust om onderwijsspecifieke discussies te kunnen voeren en te kunnen volgen. ‘Ieder heeft zijn eigen deskundigheid en onderwijs is van ons allen’, zo wordt wel gesteld. In de praktijk blijkt deze opvatting niet goed te werken en wordt sectorspecifieke onderwijskennis gemist in de RvT.

De meeste RvT’s bestaan uit vijf leden. De leden van de RvT worden in de meeste gevallen benoemd door de RvT zelf, zij het dat in sommige gevallen eerst advies van het CvB wordt gevraagd. De zittingsperiode is in eerste instantie vier jaar, terwijl ieder lid maximaal eenmaal herbenoembaar is. Herbenoeming vindt soms automatisch plaats, maar zeker niet altijd. In een enkel geval wordt bij een herbenoeming de profielschets geactualiseerd. In sommige gevallen beraadt de RvT zich op haar eigen functioneren. Daarbij wordt dan ook de samenstelling en de beoogde samenstelling van de RvT ter discussie gesteld.

Van oudsher hebben RvT’s een remuneratiecommissie en auditcommissie. Soms is ook een subcommissie onderwijs ingesteld. Het werken met subcommissies komt de kwaliteit van het toezicht ten goede, aldus de Inspectie van het Onderwijs. Een subcommissie kan dieper ingaan op de inhoud, waardoor een betere basis voor een gezamenlijke visie ontstaat. Aan de andere kant bestaat hier ook een risico. Als niet de voltallige raad zich intensief buigt over bijvoorbeeld het onderwijsbeleid, spreekt de raad niet meer als één stem, zo constateert de inspectie. De inspectie benadrukt dan ook de integrale verantwoordelijkheid van de RvT in dit verband.

Factoren op organisatie niveau

Woningcorporaties

Thema interne communicatie en samenwerking

De raden van commissarissen vergaderen doorgaans zes- tot achtmaal per jaar. De agenda wordt opgesteld volgens een vast stramien: opening, mededelingen, investeringsplan, fusies en afgeronde fusies. In de meeste situaties wordt de agenda opgesteld door de secretaris, die tevens secretaris is van de raad van bestuur/directie. Het is in de meeste gevallen gebruikelijk dat de voorzitter of een lid van het bestuur en enkele deskundige ambtenaren tijdens de vergaderingen aanwezig zijn. In sommige gevallen vergadert de raad van commissarissen een half uur apart. Bij een enkele woningcorporatie worden de vergaderingen afgewisseld: een vergadering met de directie, de volgende vergadering zonder de directie. Vergaderen zonder de directie wordt noodzakelijk geacht. Ook een aparte eigen secretaris, eigen budget, werkplekken, computers en geld voor ondersteunend onderzoek is een vereiste voor de waarborging van de kwaliteit van onafhankelijk toezicht.

Kleine woningcorporaties beschikken doorgaans over een zeer beperkte staf. Een directeur/bestuurder en een parttime secretaresse. De bedrijfsvoering wordt dan ondersteund door een extern bureau. De vergaderingen van de raad van commissarissen wordt meestal bijgewoond door de directeur/bestuurder.

Thema informatievoorziening

Men blijkt over het algemeen tevreden over de mate van informatievoorziening. Door de instelling van de Autoriteit woningcorporaties zijn er nieuwe eisen geformuleerd op het terrein van toezicht en governance. Daardoor is er binnen de woningcorporaties nu ook gewerkt aan documenten waarin de doelstellingen en de strategische plannen zijn vastgelegd. Naast de formele stukken maken de commissarissen gebruik van andere informatiebronnen; namelijk gesprekken met medewerkers om agendapunten toe te lichten, contacten met huurdersorganisaties, het bezoeken van huurdersbijeenkomsten, tevredenheidsonderzoeken, benchmarkstudies van Aedes, en berichten uit de pers.

Thema samenwerking met de raad van bestuur/directie

De raad van commissarissen heeft een drieledige functie: werkgever, toezichthouder en adviseur. In veel gevallen vergaderen raad van commissarissen in aanwezigheid van leden van de directie. De inbreng van informatie en kennis door leden van de directie wordt als waardevol beschouwd voor het eigen functioneren. Dominantie van sommige directieleden kan een cruciale factor zijn voor het verloop van de vergaderingen en kan daarmee van invloed zijn op het proces van toezicht. De aanwezigheid van directieleden wordt zeker niet altijd als goede zaak voor een open discussie beschouwd.

Door het strakke externe toezicht door de Autoriteit woningcorporaties dreigt er een intensieve samenwerking tussen raad van commissarissen en raad van bestuur/directie. Gelet op de eerder genoemde drieledige functie is het van belang dat er een afstand moet blijven bestaan tussen raad van commissarissen en raad van bestuur/directie.

Hogescholen

Thema interne communicatie en samenwerking

De samenwerking binnen de RvT’s wordt over het algemeen als constructief ervaren. De frequentie varieert, maar niet bijzonder veel: van vier tot zes keer per jaar vergadert de RvT. De vergaderingen worden doorgaans door de voorzitter van de RvT samen met de voorzitter van het CvB voorbereid. Soms is dit formeel voorgeschreven, soms is dat meer informeel gegroeid. In alle gevallen vindt vrij frequent overleg plaats tussen de voorzitter van de RvT en de voorzitter van het CvB, ook buiten de voorbereiding van de vergaderingen om. De agenda van de formele RvT-vergaderingen varieert. Bij sommige RvT’s richt deze agenda zich voornamelijk op de P&C-producten. Ook het kwaliteitsprofiel, instellingsplannen, nieuwe wet- en regelgeving, de instroom-, doorstroom- en uitstroomgegevens en de aanwezige risico’s worden besproken in de vergaderingen. De discussies in de RvT richten zich soms ook op de actualisatie van het onderwijs. Daarbij komen vraagstukken naar voren op het gebied van het docentencorps, studentenuitval, investeringen, motivatie, etc.

Soms worden toetsingskaders gebruikt, maar de indruk bestaat, dat het gebruik van dit soort kaders eerder formeel is vastgelegd dan dat zij in de praktijk ook daadwerkelijk worden toegepast.

Auditcommissies en renumeratiecommissies zijn niet altijd aanwezig bij RvT-vergaderingen. In een enkel geval worden de financiën en scenario’s vooraf uitvoerig met de auditcommissie besproken, maar dit gebeurt in de andere gevallen minder zichtbaar. In vrijwel alle gevallen zijn de leden van het CvB aanwezig bij de RvT-vergaderingen. Een uitzondering wordt gemaakt voor de agendaonderdelen die het functioneren of de bezoldiging van het CvB zelf betreffen. Ook themadagen worden in aanwezigheid van het CvB georganiseerd.

Thema informatievoorziening

De RvT’s zijn in de formele informatievoorziening afhankelijk van de informatie die het CvB aanlevert. Het betreft dan de agendastukken voor de RvT-vergaderingen, zoals de P&C-documenten, het instellingsplan, kwaliteitsrapportages, instroom-, doorstroom- en uitstroomgegevens, etc. Iedere RvT wordt voorzien van de geëigende P&C-documenten. Jaarlijks worden begrotingen, tussentijdse rapportages en jaarverslagen opgeleverd. Deze zijn zowel financieel als niet-financieel van aard. Daarnaast wordt ook de managementletter van de accountant en in sommige gevallen een kadernota besproken en vastgesteld. Ook het treasurystatuut wordt in sommige gevallen expliciet besproken en vastgesteld door de RvT. Opvallend is dat de P&C-producten vrijwel nooit worden aangehouden of worden afgekeurd.

De bevinding van de Inspectie van het Onderwijs is dat binnen de RvT’s vooral aandacht uitgaat naar financiën en vraagstukken op het gebied van bedrijfsvoering en minder naar de kwaliteit van het onderwijs en het primaire proces. Dit laatste laat men uiteindelijk liever over aan CvB’s. De inspectie constateert echter dat ook binnen het CvB niet altijd voldoende inhoudelijke kennis en kunde aanwezig is met betrekking tot onderwijskwaliteit. CvB-leden komen doorgaans niet uit het onderwijs zelf. Deze expertise is juist wel weer aanwezig bij de directeuren, de decanen en bij de meeste managers binnen de onderwijsinstellingen. Dit zijn doorgaans medewerkers die zelf eerder onderwijs hebben gegeven of dit nog parttime doen.

Ook spreken de RvT’s met directie en docenten om zich een beeld te vormen van interne aangelegenheden die spelen, mogelijke knelpunten, werkdruk, veiligheid, etc. Tijdens de gesprekken is in sommige gevallen het CvB standaard aanwezig, maar bij andere gevallen heel bewust niet. In het laatste geval wordt dan ook het functioneren van het CvB aan de orde gesteld. De RvT bemerkt daarbij wel een zekere terughoudendheid, welke kan voortkomen uit het gegeven dat van dit soort gesprekken een verslag wordt gemaakt (zij het geanonimiseerd).

Daarnaast hebben sommige RvT’s periodiek overleg met medewerkers van de afdeling control, een risk manager, een veiligheidsfunctionaris, etc. Wat opvalt is, dat naarmate de setting formeler wordt, het CvB een grotere rol speelt bij de agendering en de regie van dit soort ontmoetingen. Verder valt op, dat medewerkers minder terughoudend zijn in hun contacten met de RvT naarmate de setting informeler is. Om aan voldoende informatie te komen zouden RvT’s rechtstreeks contacten kunnen aangaan met andere geledingen in de organisatie en zich niet enkel moeten verstaan met het CvB. Nog te vaak wordt dit verward met onnodige bemoeienis of zelfs wantrouwen, zo constateert de Inspectie van het Onderwijs naar aanleiding van gevoerde gesprekken. Ook eerder onderzoek wijst in dit verband uit dat de meeste RvT’s aangeven zelf op actieve wijze informatie te werven bij de bestuurder, de accountant en de medezeggenschap, maar dat buiten deze kanalen slechts in zeer geringe mate sprake is van eigen informatieverwerving (Blokdijk en Goodijk, 2012).

Thema samenwerking met het CvB

De RvT’s beogen een balans te vinden tussen vertrouwen enerzijds en kritische sparringpartner anderzijds. Men vertrouwt doorgaans op de formele informatie, zoals weergegeven in de P&C-producties. Daarnaast probeert men wel door te vragen waar het handelingsperspectieven, strategische keuzen en scenario’s betreft. Soms legt men het accent op vertrouwen, soms op het organiseren van tegenspraak. Opvallend is, dat de formele reglementen het accent op deze tegenspraak en op onafhankelijkheid leggen, terwijl men in de praktijk doorgaans hecht aan vertrouwen en een goede relatie. Vertrouwen in elkaar (tussen de RvT en het CvB) wordt veelal als de meest bepalende factor voor de samenwerking genoemd. Los van de formele vergaderingen hebben de voorzitters van het CvB en de RvT vrij frequent contact met elkaar, ook buiten de voorbereiding van de vergaderingen om. In sommige gevallen bestaat bij het CvB de indruk dat de RvT zich wat minder volgend mag opstellen. Aan de andere kant hecht dit CvB er wel aan de informatievoorziening richting de RvT te regisseren. Dit CvB heeft bijvoorbeeld de agendering van de bilaterale gesprekken tussen de RvT en de hogeschoolraad naar zich toegetrokken.

De RvT’s en de CvB’s betrekken veelvuldig de stelling dat de RvT de bewaker zou moeten zijn van bredere maatschappelijke belangen: belangen die uitstijgen boven die van de onderwijsinstelling zelf. In de praktijk komt dit echter nog niet voldoende tot zijn recht.

De Inspectie van het Onderwijs constateert geen relatie tussen actief toezicht en een hogere onderwijskwaliteit. Zij zien het causale verband eerder andersom: bij incidenten of een evident teruglopende kwaliteit wordt de RvT actiever. De inspectie constateert dat de wettelijke taak die de RvT heeft met betrekking tot het toezicht op de kwaliteit over het algemeen breed wordt opgevat. Aan de andere kant oogt het handelen van de RvT op dit punt nogal passief. RvT’s vertrouwen er vooral op dat het CvB hen informeert als dat nodig is en voeren zelf geen actief beleid om de naleving te beoordelen, aldus de inspectie. Een aantal RvT’s acht het zelfs niet als hun taak om het CvB actief te bevragen op de naleving van wet- en regelgeving, hetgeen als problematisch kan worden aangemerkt.

Factoren op sector/institutioneel niveau

Woningcorporaties

Thema extern toezicht

Met de instelling van de Autoriteit woningcorporaties (Aw) is het externe toezicht aanzienlijk verscherpt. De instelling van Aw heeft geleid tot uniformering van de corporaties. Dat is een positieve ontwikkeling. Het externe toezicht werkt goed. Het is belangrijk om te weten waar de organisatie staat om gebruik te kunnen maken van benchmarkcijfers en KPI’s. Bij het externe toezicht worden wel de volgende kanttekeningen geplaatst. Extern toezicht is noodzakelijk, maar het gaat om het vinden van een goede balans. Er wordt soms te gedetailleerd gekeken. Aw toetst maar vervult geen klankbordfunctie. Er worden te snel opmerkingen gemaakt bij het systeem van ‘Passend huurwoningen toewijzen’. De corporatie doet er alles aan om geen fouten te maken, desnoods door woningen leeg te laten staan. Naast de formele externe toezichthouder Aw functioneren de volgende organisaties: WSW (Waarborgfonds), Aedes (Vereniging van woningcorporaties) en VTW (Vereniging van Toezichthouders Woningcorporaties).

Hogescholen

Thema extern toezicht

De RvT’s hebben weinig direct contact met externe toezichthouders. Men ervaart het extern toezicht eerder als ‘te ver doorgeschoten’ en als hindermacht, dan dat men het extern toezicht als zinvolle aanvulling of als facilitair ervaart.

De inspectie oefent richting het hoger onderwijs een soort brandweerfunctie uit, aldus de inspectie. Dit houdt in, dat bij incidenten de inspectie uitrukt, maar verder een marginale rol vervult. Primair legt men de externe kwaliteitsbewaking toch eerder bij de accreditatiecommissies. Wel bestaan een aantal beelden met betrekking tot het functioneren van RvT’s en heeft de inspectie hier tevens onderzoek naar gedaan (Intern Toezicht op Onderwijskwaliteit in het Hoger Onderwijs, Utrecht, oktober 2013).

Conclusies en aanbevelingen

In dit onderzoek staat de vraag centraal: welke factoren zijn van invloed op het functioneren van het interne toezicht binnen de semipublieke sector en welke constellatie van toezicht borgt goed toezicht in deze sector? Tijdens de casestudies kon een aantal factoren geduid worden die in vrijwel iedere case van betekenis voor het toezicht wordt geacht. Het onderzoek wijst uit, dat deze factoren op verschillende niveaus invloed hebben op de werking van het toezicht. Gelet op de kwalitatieve aard van het onderzoek, zijn deze factoren en de invloed van deze factoren op het toezicht niet gewogen ten opzichte van elkaar. Wel kan verwacht worden dat een samenstel van deze factoren op de verschillende niveaus adequaat toezicht in de hand kunnen werken. In paragraaf 5 is geschetst dat factoren op individueel niveau, zoals voldoende deskundigheid van de individuele leden en diversiteit in samenstelling van belang zijn. Op collectief niveau is formele informatievoorziening van belang, maar zeker zo belangrijk is de informele wijze van informatievergaring en aandacht voor soft controls. Het onderzoek laat zien dat grote verschillen bestaan in de mate en de manier waarop toezichthouders informatie vergaren. Sommige toezichthouders beperken zich tot de informatie die een college aanlevert, andere toezichthouders zijn veel actiever en nemen zelf het initiatief om informatie naar boven te halen. Geconcludeerd kan worden dat het open houden van verschillende informatiebronnen de toezichthouder in staat stelt om informatie te verifiëren en aan te vullen. Daarnaast is het beschikken over een eigen secretaris, computer, bureau en eigen geld voor onderzoek, van belang voor het waarborgen van een onafhankelijke oordeelsvorming. Uiteraard is dat niet altijd bereikbaar voor de kleine woningcorporaties. Als derde factor op sector/institutioneel niveau is uit het onderzoek gebleken dat er belangrijke verschillen per sector van invloed zijn op het proces van toezichthouden. Dat wordt veroorzaakt doordat de onderwijsinspectie op een veel grotere afstand van de hogescholen staat dan de Autoriteit woningcorporaties (Aw) van de corporaties. Daarnaast zijn de hogescholen financieel onafhankelijk van elkaar, terwijl de woningcorporaties via het waarborgfonds (WSW) voor elkaar garant staan.

Enkele van onze aanbevelingen:

 

• De leden van RvC/RvT ’s beschikken over het algemeen over voldoende opleiding en ervaring, maar voldoen lang niet allemaal aan de toenemende eisen wat betreft inhoudelijke expertise. Een zelfevaluatie van RvC/RvT onder leiding van een onafhankelijke externe deskundige moet verplicht worden gesteld. Daarnaast verdient een verplichte jaarlijkse bijscholing conform het systeem van PE punten voor accountants aanbeveling.
• Het gebruik van subcommissies, zoals een audit- en een renumeratiecommissie is wenselijk, omdat de noodzakelijke expertise in onvoldoende mate aanwezig is.
• De formele informatievoorziening en de formele toetsing verlopen volgens strakke kaders, maar minstens zo belangrijk is het om greep te krijgen op de informele informatie en overige soft controls. De borging van de informele informatie en de soft controls is nog een zwak punt. Opleidingen voor commissarissen en de verplichte, onder punt a genoemde, bijscholingscursussen moeten aandacht geven aan deze kant van de informatievoorziening.
• De RvC’s/RvT’s zouden in grotere vrijheid informatie moeten kunnen verzamelen over de efficiëntie en effectiviteit van de bedrijfsvoering, inclusief informatie over aspecten als medewerkerstevredenheid.
• De waardering voor de externe toezichthouders is verschillend. Waar de onderwijsinspectie door de hogescholen als hindermacht wordt ervaren door de RvT’s van hogescholen, oordelen de RvC’s van woningcorporaties genuanceerd positief over de Autoriteit woningcorporaties. De werkwijze van de Autoriteit woningcorporaties is dermate gedetailleerd en grondig dat een herbezinning op de werkwijze van de externe toezichthouder wenselijk lijkt.

Dr. R. Anderson is onderzoeker bij EIFFEL. Dr. J.L.M. Hakvoort was verbonden aan de opleiding bestuurskunde van de Erasmus Universiteit. Momenteel is hij docent bij Lokaal rekenkameronderzoek en bij Hora est van de Erasmus Academie (voor externe promovendi).

Dr. H.L. Klaassen is als universitair hoofddocent verbonden aan de opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Literatuur

• AFM (2008), Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank, Handhavingsbeleid van de Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank, geldend van 11 juli 2008 tot heden, Interne beleidsregel.
• Goodijk, R. (2013), Falend toezicht in semipublieke organisaties?, Assen: Van Gorcum.
• Hakvoort, J.L.M. en H.L. Klaassen (2014), Borgen van integriteit, TPC, Tijdschrift voor Public Governance, Audit & Control, jrg.12, nummer 6, december, pp. 4-9.
• Kabinetsstandpunt over WRR-rapport De toekomst van de nationale rechtsstaat - Rechtsstaat en Rechtsorde, 2003.
• Minister van Veiligheid en Justitie (2013), Aansprakelijkheid van bestuurders en toezichthouders in semipublieke sectoren, Brief aan de Tweede Kamer, 12 november.
• Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2003), Innovatie-kanskaart Toezicht en Handhaving, mei.
• Ooijen, M. van (2013), Toezichtsdynamica, Tilburg: Tilburg University.
• Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2013), Toezicht op Publieke Belangen, Amsterdam: University Press.