Prestatie-afspraken volgens de nieuwe Woningwet

De invoering van de nieuwe Woningwet in 2015 markeert de maatschappelijke en politieke consensus over de werking van de sociale volkshuisvesting. De belangrijkste doelen van de wet zijn het nader reguleren van de activiteiten van en het toezicht op de woningcorporaties. Het maatschappelijk presteren van woningcorporaties en de lokale samenwerking moet voortaan worden vastgelegd in prestatieafspraken tussen gemeenten, huurdersorganisaties en woningcorporaties. De Woningwet vraagt van gemeenten dat zij concrete, onderbouwde en realiseerbare doelen stellen en deze in een woonvisie vastleggen. Van de woningcorporaties dat zij jaarlijks goed beargumenteren welke bijdrage zij aan die doelen willen en kunnen leveren, en dit ook transparant overleggen in een ‘bod’. Van de huurdersorganisaties, ten slotte, vraagt de wet dat zij kritisch meedoen met het opstellen van doelen voor de korte en lange termijn, de bijdrage van de betreffende corporatie hieraan, de effecten voor de huurders en dat zij over al deze zaken communiceren met hun achterban.

Lokaal onderzoek vanuit het perspectief van beleidsnetwerk

Om te onderzoeken of de gewenste lokale verankering van het volkshuisvestingsbeleid tot stand komt en of de beoogde samenwerking ook plaatsvindt, is gebruikgemaakt van wetenschappelijke literatuur rondom het concept van (politieke) beleidsnetwerken. Volgens onder meer Bekkers (2012), Kenis & Provan (2008) en Provan & Milward (2001) geven prestatieafspraken enerzijds uitdrukking aan de autonomie van organisaties rondom bepaalde beleidsthema’s en anderzijds aan de onderlinge en duurzame verwevenheid en afhankelijkheid van deze organisaties ten opzichte van elkaar. Het hele stelsel van prestatieafspraken wordt derhalve beschouwd als een beleidsnetwerk, waarin gemeenten, woningcorporaties en huurdersorganisaties in samenhang en afhankelijk van elkaar invulling geven aan de lokale volkshuisvestingsdoelen. Tegen deze achtergrond is in acht gemeenten waarin woningcorporatie Wonen Zuid actief is, onderzocht hoe de (beoogde) samenwerking in depraktijk uitwerkt en wat dit betekent voor de volkshuisvestingsprestaties.

Procesgerichte benadering

Om dit te onderzoeken zijn kenmerken en criteria van succesvolle beleidsnetwerken bestudeerd. Duidelijk is geworden dat het lastig is de effectiviteit van een (beleids)netwerk te conceptualiseren en te meten. De sociale volkshuisvesting is een complex en ‘wicked’ beleidsdomein, waarin vele partijen betrokken zijn met vaak tegengestelde belangen en opvattingen. Hoe meet je eenduidig het resultaat van prestatieafspraken gegeven de opdracht van de volkshuisvesting? Wat voor de één een goed resultaat is, hoeft dat voor de ander niet te zijn. Daarom is aansluiting gezocht bij de procesgerichte definitie van Provan & Kenis (2008, p. 2), die stellen dat netwerkeffectiviteit ‘het realiseren (is) van positieve resultaten op netwerkniveau die niet bereikt kunnen worden door individuele deelnemers die onafhankelijk van elkaar opereren’. Ook Geuijen, Grootelaar, Meulen & Van der Noordergraaf (2011) en Hagemeijer (2012) merken tegen deze achtergrond op dat het vaak beter is te focussen op het proces, omdat een beter proces uiteindelijk ook leidt tot betere resultaten. Klijn, Steijn & Edelenbos (2010) stellen dat er een duidelijke relatie bestaat tussen (het proces van) netwerksamenwerking en de output (lees: resultaten) van de samenwerking. Een effectief netwerkproces leidt evenwel niet automatisch of causaal naar betere resultaten van het netwerk, maar een duidelijke relatie is er wel.

Analyse op netwerk- en organisatieniveau, zowel objectief als subjectief

Binnen dit perspectief is onderzoek gedaan op netwerk- en organisatieniveau. Het netwerkniveau heeft betrekking op de concrete samenwerking tussen de partijen binnen het concrete beleidsdomein van prestatieafspraken. Het organisatieniveau gaat over hoe de individuele organisaties hierin acteren. Het gemeenschapsniveau dat Provan & Milward (2001) onderscheiden wordt niet toegepast, omdat – zoals gezegd – de brede maatschappelijke impact die de netwerksamenwerking op gemeenschapsniveau beoogt en oplevert, nauwelijks in betrouwbare en valide criteria valt te operationaliseren; hoe kunnen nu de maatschappelijke kosten, de groei van het maatschappelijk kapitaal, de publieke opinie of het welzijn van huurders worden gemeten in relatie tot de samenwerking in het beleidsnetwerk en de prestatieafspraken? Verder vindt beoordeling op zowel objectieve als subjectieve grondslag plaats, waar ook hierbij geldt dat het onderscheid soms lastig te maken valt in verband met het politieke en wicked karakter van de volkshuisvesting.

Vier clusters en twaalf criteria voor netwerkeffectiviteit

In het onderzoek is praktische aansluiting gezocht bij Hagemeijer (2012), die vier clusters voor netwerkeffectiviteit introduceert: output, structuur, proces en management. Daarbinnen zijn twaalf beoordelingscriteria benoemd. Het cluster output gaat over de netwerkresultaten en de clusters structuur, proces en management hebben betrekking op het proces van de netwerksamenwerking. De onderscheiden criteria worden hierna bij de resultaten van het onderzoek toegelicht.

Onderzoeksopzet

Er is een exploratief onderzoek uitgevoerd door middel van kwalitatieve semigestructureerde interviews. Het gaat immers om de perceptie van de actoren en begrip van de context, beleving en motivatie waarbinnen de netwerksamenwerking plaatsvindt. Tevens zijn met de respondenten (het proces van) prestatieafspraken in de jaren 2016, 2017 en 2018 besproken en heeft observatie plaatsgevonden van enkele onderhandelingen en overleggen over de prestatieafspraken voor 2019. In totaal is gesproken met vertegenwoordigers van acht gemeenten, negen woningcorporaties en zes huurdersorganisaties.

Onderzoeksresultaten en aanbevelingen

De onderzoeksresultaten worden per cluster gepresenteerd en verantwoord. Daarbij kan worden opgetekend dat elk cluster en criterium even zwaar weegt in de beoordeling. De (kwalitatieve) samenhang tussen de uitgesproken verwachtingen, waarderingen en ervaringen vormt de basis voor de (eind)conclusies en aanbevelingen. De kwalitatieve waardering van elk criterium is uiteindelijk gebaseerd op wat volgens de literatuur samenhangt of bepalend is voor een effectieve dan wel ineffectieve netwerksamenwerking. Het criterium ‘afgesloten prestatieafspraken’ wordt bijvoorbeeld als voldoende beoordeeld omdat ze tijdig worden afgesloten, maar omdat er discussie is over de inhoud, reikwijdte en termijnen volgt geen beoordeling als goed.

De output van de beleidsnetwerksamenwerking wordt als effectief (lees: voldoende) beoordeeld. Belangrijk is dat de termijnen voor het uitbrengen van de biedingen en het afsluiten van de prestatieafspraken worden gehaald. Maar nog belangrijker is dat de woningcorporaties vooraf en transparant aan hun omgeving kenbaar maken welke plannen ze hebben en welke activiteiten ze gaan uitvoeren. Hierop sturen alle partijen zeer nadrukkelijk. In de praktijk blijkt dat de meeste gemeenten geen concrete lokale woonvisie hebben (al vinden sommige gemeenten van wel), de biedingen grotendeels gebaseerd zijn op de eigen opgaven van de corporaties en er nauwelijks monitoring en evaluatie van (voorgaande) prestatieafspraken plaatsvindt. Verder kan worden opgemerkt dat de samenwerking in het netwerk zich duidelijk positief ontwikkelt. Tegen deze achtergrond kan worden aanbevolen dat woningcorporaties, gemeenten en huurdersorganisaties gaan werken aan een gezamenlijke, meerjarige lokale woonvisie. Tevens is het van belang dat woningcorporaties hun biedingen nadrukkelijker richten op deze gezamenlijke woonvisie en minder uitgaan van de eigen begroting en opgave. Netwerkpartijen spreken ook een gemeenschappelijk format af hoe de biedingen eruit komen te zien. Hierdoor zijn gemeenten en huurdersorganisaties beter in staat de biedingen inhoudelijk te beoordelen. Verder moeten corporaties, gemeenten en huurdersorganisaties periodiek nauwgezet de voortgang van de prestatieafspraken monitoren. Vóórdat nieuwe prestatieafspraken worden afgesloten, worden eerst de voorafgaande afspraken geëvalueerd.

De structuur van de netwerksamenwerking tussen corporaties, gemeenten en huurdersorganisaties wordt als effectief (lees: voldoende) beoordeeld. Weliswaar is er sprake van een onvoldoende ontwikkeld(e) netwerkconstituering en referentiekader, maar het feit dat partijen zeer frequent contact met elkaar hebben, elkaars context goed kennen en er sprake is van een hoge mate van verbondenheid compenseert dit. Deze verbondenheid is vooral zichtbaar binnen de groep van woningcorporaties, gemeenten en huurdersorganisaties onderling, en minder tussen de andere groepen van netwerkpartners. Daarbij kan worden opgetekend dat weliswaar de rol en positie van huurdersorganisaties door de nieuwe Woningwet stevig in het beleidsnetwerk van prestatieafspraken zijn verankerd, maar dat er tussen de netwerkpartijen onvoldoende consensus is hoe dit in de praktijk vorm moet krijgen. Dit komt de netwerksamenwerking niet ten goede. Dit leidt tot de aanbeveling dat woningcorporaties, gemeenten en huurdersorganisaties gezamenlijk bespreken op welke wijze de rol en positie van de huurdersorganisaties worden geëffectueerd. Dit kan per gemeente en huurdersorganisatie verschillen, maar het dient vooraf duidelijk te zijn wat van de huurdersorganisaties kan en mag worden verwacht (en omgekeerd) en welke mate van ondersteuning hun wordt geboden.

Het proces van de netwerksamenwerking tussen corporaties, gemeenten en huurdersorganisaties wordt als effectief (lees: voldoende) beoordeeld. Netwerkpartijen streven dezelfde volkshuisvestingsdoelen na, zijn betrokken op elkaar en spreken ook vertrouwen in elkaar uit. Van de andere kant wordt in de overleggen (te) veel over het proces gepraat en (te) weinig over de inhoud en is men het niet altijd eens over hoe de doelen moeten worden bereikt. Ook is er geen ‘aanspreekcultuur’ binnen de netwerksamenwerking. Maar desondanks geven het vertrouwen en de betrokkenheid ten opzichte van elkaar voldoende basis voor een succesvolle samenwerking. Tegen deze achtergrond wordt aanbevolen dat woningcorporaties, gemeenten en huurdersorganisaties vooraf met elkaar de dialoog aangaan over wat ze op de inhoud van elkaar willen, kunnen en mogen verwachten. En welke onderwerpen of thema’s ze ter hand nemen. En op welke wijze. Vanuit de huidige vertrouwensbasis moet dit mogelijk zijn; het is immers geen probleem inhoudelijk met elkaar van mening te verschillen.

Het proces van de netwerksamenwerking tussen corporaties, gemeenten en huurdersorganisaties wordt als ineffectief (lees: onvoldoende) beoordeeld. Er is te weinig (management)structuur aanwezig om te komen tot een effectief beleidsproces voor de totstandkoming van prestatieafspraken. Dit verwijst naar de onduidelijke regie en de (te) grote hoeveelheid tijd en energie die netwerkpartijen ervaren rondom het tot stand komen van de prestatieafspraken. Als de voor de hand liggende en gewenste verbreding van het beleidsnetwerk verder tot stand komt, onder meer door toetreding van de aanpalende beleidsvelden zorg, welzijn en veiligheid, dan zal het binnen de huidige context nog ingewikkelder worden en nog meer tijd kosten om prestatieafspraken te maken. Op basis van de vorenstaande conclusie wordt aanbevolen dat woningcorporaties, gemeenten en huurdersorganisaties vooraf (nieuwe en) structurele afspraken maken over wie procesmanager en regisseur is van de prestatieafspraken. Daarbij komt aan de orde op welke wijze informatie-uitwisseling, coördinatie en afstemming worden geregeld, hoe besluitvorming plaatsvindt en hoe aanpalende beleidsvelden en organisaties worden betrokken. Tevens maken de netwerkpartijen concrete afspraken over (de wenselijkheid van) meerjarige prestatieafspraken, al dan niet met een regionaal karakter. Dit om de dwingende en knellende termijnen van de Woningwet het hoofd te bieden.

Tot slot

In algemene zin is in het onderzoek duidelijk geworden dat de nieuwe Woningwet grote impact heeft op de sociale volkshuisvesting. Niet alleen de (hernieuwde) samenwerking in het beleidsnetwerk van prestatieafspraken, maar ook andere onderdelen uit de nieuwe wetgeving, zoals het onderscheid tussen DAEB/niet-DAEB*, passend toewijzen en de nieuwe governance-richtlijnen, vragen veel van netwerkpartijen, en vooral van de woningcorporaties.

Tegen deze achtergrond kan worden opgemerkt dat het vergroten van de publieke en democratische controleerbaarheid van woningcorporaties één van de doelen was van de nieuwe Woningwet (Parlementaire Enquêtecommissie Woningcorporaties, 2014). De doelen, activiteiten en prestaties van woningcorporaties moesten meer worden ingebed in het lokale, gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid en -debat. De wet heeft daartoe woningcorporaties, gemeenten en huurdersorganisaties gedwongen in het ‘keurslijf’ van prestatieafspraken. Dit heeft de afgelopen vier jaar geleid tot intensieve informatie-uitwisseling, discussie en overleg over de volkshuisvesting in alle gemeenten. Daarmee kan worden geconcludeerd dat de wetgever in zijn opzet is geslaagd. Van de andere kant leiden de complexiteit en arbeidsintensiteit van het hele proces van prestatieafspraken af van waar het werkelijk om moet gaan, namelijk het zorg dragen voor tevreden huurders en voldoende goede woningen in fijne wijken en buurten voor mensen die daarvoor in aanmerking komen. ‘Alle tijd en energie die wij als vertegenwoordigers van corporaties, gemeenten en huurdersorganisaties steken in het maken van prestatieafspraken kunnen niet worden besteed aan de corebusiness’, aldus diverse betrokkenen uit het beleidsnetwerk. Het gevaar ontstaat dat het huidige proces van prestatieafspraken leidt tot een vorm van ‘systeemdenken’. Senge (1992) merkt in dit verband op dat de problemen van vandaag vaak voortkomen uit de oplossingen van gisteren. Hij waarschuwt ervoor dat oplossingen die problemen van het ene deel van het systeem naar het andere verschuiven, vaak niet als zodanig worden herkend. Dit omdat degenen die het eerste probleem ‘oplosten’ (de wetgevende instanties), niet dezelfde zijn als degenen die met het nieuwe probleem te maken krijgen (de netwerkpartijen). Desondanks zijn de woningcorporaties, gemeenten en huurdersorganisaties over het algemeen positief over de samenwerking in het beleidsnetwerk van prestatieafspraken. Vooral de informatie-uitwisseling, onderlinge contacten en ervaren verbondenheid worden als waardevol gezien. Het is van belang dat de netwerkpartijen een volgende stap zetten in de netwerksamenwerking door kritisch te kijken naar de (gewenste) output, de structuur, het proces en het management van de netwerksamenwerking. Maar het kan ook waardevol zijn het perspectief van de individuele huurder nauwer te betrekken in de prestatieafspraken, bijvoorbeeld waar het gaat om de tevredenheid over de buurt of woning. Dit vraagt om vertrouwen, durf en leiderschap en is in potentie volop aanwezig onder de netwerkpartijen in de acht onderzochte gemeenten. Het is zaak deze netwerkkwaliteiten in te zetten voor een verdere ontwikkeling van (het proces van) de prestatieafspraken ten behoeve van de lokale, volkshuisvestingsdoelen en ambities.

Drs. M.P.H. Claessen MPM bc. is manager beleids- & bestuursondersteuning en tevens bestuurssecretaris bij woningcorporatie Wonen Zuid uit Roermond/Heerlen. Zijn beleidsevaluatie vormde de afronding van de opleiding Master Public Management aan de Universiteit Twente in 2019.

Noot

* Woningcorporaties moeten zich concentreren op hun kerntaken. Dit zijn de in de Woningwet omschreven ‘diensten van algemeen economisch belang’ (DAEB), zijnde het bouwen en exploiteren van sociale huurwoningen, vast bepaald maatschappelijk vastgoed en het ontwikkelen en aanbieden van specifieke diensten op het terrein van leefbaarheid.

Literatuur

• Bekkers, V. (2012), Beleid in beweging. Achtergronden, benaderingen, fasen en aspecten van beleid in de publieke sector, Den Haag: Boom Lemma uitgevers.
• Geuijen, C., Grootelaar, H., Meulen, M., & Noordergraaf van der, M. (2011), Over grenzen. Stakeholdermethodieken voor de evaluatie van politie­optredens in keten en netwerken, Utrecht: Universiteit Utrecht, departement Bestuurs- & Organisatiewetenschap.
• Hagemeijer, C. (2012), Minder recidive van ex-gedetineerden. Een stip aan de horizon? Een onderzoek naar de effectiviteit van netwerksamenwerking (...), Utrecht: Universiteit Utrecht.
• Kenis, P., & Provan, P. (2008), ‘Het network-governance-perspectief’, Business Performance Management. Sturen op prestatie en resultaat, 296-312.
• Klijn, E.-H., Steijn, B., & Edelenbos. (2010), ‘The Impact of Network Management on Outcomes in Governance’, Public Administration, vol 88, no4: 1063-1082.
• Parlementaire Enquetecommissie Woningcorporaties. (2014), Ver van Huis. Hoofdrapport Parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties, Den Haag: Tweede Kamer der Staten-Generaal.
• Provan, K., & Kenis, P. (2008), ‘Modes of network governance. Sructure, Management, and Effectiveness’, Journal of Public Administration Research and Theory, 18 (2), 229-252.
• Provan, K., & Milward, H. (2001, Vol. 61, No. 4), ‘Do network really work? A framework for evaluating public-sector organizational networks’. Public Administration Review.
• Senghe, P. (1992). De vijfde discipline. De kunst en praktijk van de lerende organisatie, Schiedam: Scriptum.