Provincies en verbonden partijen

We schreven er al eerder over in TPC (zie: Ter Braak e.a., 2015; Ter Braak e.a., 2016 en Ter Braak e.a. (2017). In de artikelen werden de theoretische uitgangspunten die we willen hanteren op een rij gezet en werd vanuit die uitgangspunten beschreven hoe gemeenten en waterschappen daarmee omgaan. In dit artikel gaan we in op hoe provincies zich blijken te verhouden tot de verbonden partijen.

Aanleiding

In die eerdere artikelen toonden we aan dat in waterschappen en gemeenten de sturing veelal onsamenhangend is en te veel gericht op de korte termijn. Er is onvoldoende een helder beleid omtrent verbonden partijen, waardoor men per partij tegen dezelfde problemen aanloopt. Dat provincies hier ook tegen aan lopen, behoeft geen betoog als men zich realiseert dat er serieuze financiële problemen zijn (geweest) rond de meeste omgevingsdiensten. Provincies hadden de regie bij de totstandkoming van de omgevingsdiensten gekregen vanuit het rijk, en participeren in alle omgevingsdiensten minimaal als (mede)eigenaar en opdrachtgever. Door Provinciale Staten wordt geklaagd over een gebrek aan grip en bestuurbaarheid van verbonden partijen, en het democratisch gehalte laat te wensen over¹.

In dit artikel gaan we, in navolging op de analyse op gemeenten en waterschappen, in op de governance rondom verbonden partijen bij provincies. Hiervoor hebben we de nota’s verbonden partijen van alle provincies geanalyseerd en aan de hand van de principes van good governance gekeken naar waar verbeteringen mogelijk zijn. We realiseren ons daarbij dat we daarmee minder kunnen zeggen over de uitvoeringspraktijk.

Good governance

In de eerdere artikelen gingen we in op de zeven criteria die Strikwerda beschreef voor De Nederlandse Corporate Governance Code (Strikwerda, 2012), maar ook de internationale literatuur op dit vlak vormt een belangrijk checklist bij het inrichten en veranderen van arrangementen tussen over­heden en verbonden partijen. Het grote belang van verbonden partijen in de dagelijkse praktijk van provincies maakt het belangrijk om de governance adequaat vorm te geven. Governance is, kort gezegd, het systeem van sturen, beheersen, verantwoorden en toezichthouden, teneinde het publieke belang te definiëren en te borgen. De provincie heeft ten aanzien van een verbonden partij minimaal twee rollen: de eigenaarsrol² en de opdrachtgeversrol. De eigenaar heeft als taak om de governance bestuurlijk en organisatorisch in te regelen en de toekomstbestendigheid van de partij te waarborgen. Hiervoor moeten onder andere de governancestructuur, de rechtsvorm, de strategische ruimte en de planning en controlcyclus van de verbonden partij worden gedefinieerd. De opdrachtgever (of de ‘klant’) wil een kwalitatief hoogwaardig product voor een lage prijs. De eigenaar daarentegen wil een reële prijs.

Dit kan belangentegenstellingen opleveren, vooral als binnen de provincie deze twee rollen door één persoon, afdeling of directie, worden vervuld. De spanning tussen de wens voor een lage prijs door de opdrachtgever en de wens voor een reële prijs door de eigenaar bemoeilijkt een bedrijfs­economisch verantwoorde bedrijfsvoering bij de verbonden partij. Als de eigenaar zijn rol niet invult zal de opdrachtgever gemakkelijker zijn lage prijs realiseren, die de eigenaar bij de eindafrekening dan weer betaalt. Een veel gehoorde klacht bij gemeenschappelijke regelingen is dat de eindafrekening tekorten vertoont.³

Als de belangen niet (organisatorisch) onderscheiden worden, merken we dat de opdrachtgeversbelangen (gericht op eigenbelang, de korte termijn en een lage prijs) vaak de boventoon voeren. Hierdoor wordt relatief weinig aandacht besteed aan de governance, wat tot problemen kan leiden in de bestuurbaarheid; problemen die vervolgens niet opgemerkt worden, simpelweg omdat de focus van de provincies elders ligt. Dit gaat ten koste van het toekomstperspectief van de verbonden partij, hetgeen door de eigenaren (de gedeputeerden in hun rol als het dagelijks bestuur⁴ van de verbonden partij) hersteld moet worden. Zeker bij nieuwe verbonden partijen is het dagelijks bestuur echter nog onvoldoende in positie om dit daadwerkelijk te doen.

Provincies en hun verbonden partijen

Uit een analyse van de nota’s verbonden partijen van de 12 provincies in Nederland blijkt dat ondanks het feit dat alle provincies een nota hebben, er in die nota’s relatief weinig aandacht is voor governance. In nagenoeg alle nota’s worden de kernbegrippen van good governance (sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht) behandeld, maar het blijft vaak bij definities en er wordt niet geconcretiseerd wat deze begrippen concreet betekenen voor de governance (verantwoordelijkheden inrichting en besturing) van verbonden partijen. Wel zijn hier grote verschillen tussen de nota’s in te constateren. Zo heeft de provincie Utrecht recentelijk een nieuwe nota vastgesteld waarin veel onderdelen goed zijn uitgewerkt. Zo wordt de organisatorische en bestuurlijke rollenscheiding tussen eigenaar en opdrachtgever duidelijk uitgewerkt.

Verder wordt nauwelijks gesproken in termen van organisatie-, besturings- en veranderstrategie. Dit leidt ertoe dat verbonden partijen vaak een bepaalde opdracht en verantwoordelijkheid meekrijgen die gericht is op de korte termijn en strijdig is met het doel waarvoor de verbonden partij in het leven is geroepen, hetgeen makkelijk tot rolconflicten kan leiden. In de praktijk van gemeenten komen deze problemen onder andere tot uiting in diverse jeugdzorgregio’s. Hier bepalen kortetermijneisen en ‘risicoregelreflexen’ veelal de agenda, waardoor de verbonden partij weinig ruimte heeft om bijvoorbeeld kennis te ontwikkelen of om een duurzame netwerksamenwerking op te zetten. Wat weer tot gevolg heeft dat ontevredenheid ontstaat over het functioneren van de verbonden partij. Soortgelijke problemen zijn ook zichtbaar bij onder andere diverse veiligheidsregio’s en omgevings­diensten (Koopman, 2016).

Het onderscheid tussen de opdrachtgeversrol en de eigenaarsrol wordt in een aantal gevallen wel benoemd, maar slechts in een enkel geval wordt ook aandacht besteed aan hoe dit onderscheid bestuurlijk en ambtelijk een plek moet krijgen. Dit betekent dat bij elke verbonden partij het wiel opnieuw uitgevonden moet worden, en in veel gevallen het opdrachtgever- en het eigenaarschap bij dezelfde persoon komt te liggen. Deze dubbele-petten-problematiek wordt in weinig nota’s besproken en uitgediept. Verder is opvallend dat in elke nota over risico’s bij verbonden partijen gesproken wordt, maar nauwelijks over hoe de risico’s beheerst gaan worden. Een opdrachtgever zal andere risico’s (effectiviteit) zien dan een eigenaar (efficiency) bij de investering in een grote machine. De risicobeheersing zal op beide ingericht dienen te zijn.

Uit gesprekken met een aantal provincies blijkt dat daar het afgelopen jaar wel groeiende aandacht is voor die praktijk rond verbonden partijen. Steeds vaker wordt de taak van de eigenaar organisatorisch gescheiden van die van de opdrachtgever. Bovendien worden steeds vaker intern aparte ambtelijke spelregels afgesproken om de functie van eigenaar naar behoren in te vullen. Dit is onder andere terug te zien in de ambtelijke advisering, waarbij dan expliciet een onderscheid gemaakt wordt tussen advisering vanuit de opdrachtgeversrol en advisering vanuit de eigenaarsrol. Zo krijgt de bestuurder bij een besluit altijd beide perspectieven te zien. Daarbij heeft planning en control de grootste aandacht. In de PDCA-cyclus zou ‘act’ een goede rol kunnen vervullen in het bijsturen van de focus op de werking van het systeem als geheel. In de check-fase kan immers worden vast gesteld of het systeem functioneert zoals beoogd. In de act-fase kunnen daarop bijsturingsmaatregelen worden doorgevoerd.

Provincies en de verbonden partijen in hun gebied

Een aantal karakteristieken van de provincies maakt een heldere en eenduidige omgang met verbonden partijen nog belangrijker. Ten aanzien van verbonden partijen hebben provincies namelijk ook nog een aantal andere rollen.

• Ten eerste is de provincie (mede-)eigenaar van een aantal verbonden partijen, nogal eens samen met andere bestuurslagen als gemeenten en waterschappen. Dit laatste geldt onder andere voor de omgevingsdiensten. Dat geeft de provincie een bestuurlijk en financieel belang ten opzichte van de verbonden partijen in het eigen gebied.
• Ten tweede houdt de provincie toezicht op gemeentelijke financiën⁵, en dus ook op de positie van de verbonden partijen waar gemeenten eigenaar van zijn, maar waar de provincie niet zelf mede-eigenaar of opdrachtgever van is. Van bijvoorbeeld een veiligheidsregio of een samenwerking in het sociaal domein is de provincie geen eigenaar, terwijl deze verbonden partijen wel aanzienlijke gevolgen hebben voor de gemeentelijke financiën.
• Ten derde heeft de provincie taken op het gebied van de organisatie van het bestuur in de provincie⁶. Verbonden partijen spelen een steeds grotere rol in deze bestuurlijke inrichting.

Veel gemeenten zijn niet meer in staat de eigen taken in eigen huis naar behoren uit te voeren en hebben samen­werkingsverbanden (verbonden partijen) in het leven geroepen om die taken toch adequaat uit te voeren. Hierbij valt te denken aan een regionale vuilnisverwerking, maar ook aan taken in het sociaal domein of op veiligheidsgebied. Dat roept wel de vraag op of de gemeente zelf nog wel voldoende aan het stuur zit om zelfstandig te kunnen blijven⁷. De provincie zal zich deze vraag regelmatig moeten stellen, vanuit haar rol als bewaker van de bestuurlijke inrichting, en zal waar noodzakelijk moeten adviseren of besluiten om tot een herindeling te komen.

De drie hierboven genoemde rollen hebben alle invloed op en belang bij de omgang met verbonden partijen. Het is echter de vraag of afstemming plaatsvindt tussen de verschillende afdelingen binnen de provincie, belast met de verschillende rollen, en of een coherent beleid bestaat. Met een meer samenhangend beleid ten aanzien van verbonden partijen, is synergiewinst te behalen, en wordt het voor provincies eenvoudiger om haar toezichthoudende taken uit te oefenen. De indruk die ontstaat uit de analyse van de nota’s verbonden partijen is dat hier winst te behalen is. Er is, naar wij weten, geen provincie waar een aanpak van de governance rond verbonden partijen met gemeenten samen gerealiseerd wordt. Iets wat je vanuit de verantwoordelijkheden van de provincies ten aanzien van financieel toezicht en de bestuurlijke organisatie wel zou mogen verwachten. Zeker als zij de ambitie hebben samen met de gemeenten goed openbaar bestuur in hun provincie te realiseren. Wel zijn er centrumgemeenten (zoals Zwolle, Utrecht) geweest die masterclasses met hun omringende gemeenten georganiseerd hebben om tot een betere afstemming en governance te komen.

Conclusie

Net als bij gemeenten en waterschappen het geval is, besteden provincies in de nota’s verbonden partijen te weinig aandacht aan een goede invulling van de governance. Dit ondanks de constatering dat verbonden partijen een steeds grotere rol innemen en dat provincies vanuit hun wettelijke taken om toezicht te houden op financiën en bestuur juist belang hebben bij een coherent beleid ten aanzien van verbonden partijen. Provincies richten zo hun controlerende en regisserende taak onvoldoende specifiek in. Terwijl er wel geklaagd wordt over de bestuurbaarheid en het democratisch gehalte van verbonden partijen.

Aangezien eigenaren en opdrachtgevers van verbonden partijen fundamenteel andere belangen hebben, is het van belang de rollen goed te scheiden. In de praktijk blijkt dit veelal niet uit de nota’s verbonden partijen van provincies, waardoor de focus komt te liggen op de opdrachtgeversbelangen en de korte termijn.

Hoewel de aandacht voor dit vraagstuk toeneemt, is het bij de meeste provincies nog onderbelicht. Het vraagt een omslag in de organisatie en een bewustere omgang met verbonden partijen om de rollen zowel ambtelijk als bestuurlijk goed te onderscheiden. Hiermee kunnen rolconflicten voorkomen worden en kunnen toekomstbestendigheid en bestuurbaarheid van verbonden partijen vergroot worden. Provincies kunnen door hun verantwoordelijkheden en positie bovendien een grote rol spelen in het verbeteren van de governance rond de verbonden partijen in hun gebied.

Dit artikel richtte zich op de nota’s verbonden partijen van alle provincies. Hoewel de constateringen een interessante basis bieden, zou het de moeite waard zijn om nader onderzoek te doen naar de doorwerking van de nota’s verbonden partijen in de uitvoeringspraktijk⁸. Een interessante vraag is hoe en op welke momenten de geschetste problemen in de praktijk tot uiting komen. En in hoeverre leidt een ‘betere’ nota verbonden partijen ook daadwerkelijk tot rolbewuster en professioneler eigenaar- en opdrachtgeverschap? Het kan nuttig zijn om hiervoor eens in te zoomen op enkele provincies en/of verbonden partijen.

E. Koopman MSc is werkzaam bij WagenaarHoes Organisatie­advies. Drs. H.J.M ter Braak is werkzaam bij WagenaarHoes Organisatieadvies en gastdocent bij de Vrije Universiteit Amsterdam.

Noten

1. In vrijwel alle Provinciale Staten zijn daar in de handelingen treffende voorbeelden van te vinden, zoals in Brabant in november 2017 naar aanleiding van blunders rond een mestfabriek in Oss.
2. De eigenaar is niet zonder meer te vergelijken met de aandeelhouder in de private sector, omdat het wettelijk kader met de wet gemeenschappelijke regelingen specifieke taken definieert.
3. Zie hetzelfde debat in provinciale staten van Brabant in november 2017 (noot 1).
4. In die rol dienen ze immers het belang van de verbonden partij zelf als uitgangspunt te nemen en zeker te stellen.
5. Door de bepaling van (o.a.) art. 33a lid 5 Wet gemeenschappelijke regelingen, is artikel 203 van de Gemeentewet (waarin het financieel toezicht op gemeenten is opgenomen) ook van toepassing op gemeenschappelijke regelingen. Een aantal jaren geleden heeft de wetgever overwogen dit af te schaffen, maar dat is tot op de dag van vandaag niet gebeurd.
6. Zie het beleidskader Herindeling van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
7. Wat weer schaal-discussies en onderzoek oproept. Daar zijn veel publicaties over. Zie bijv. het artikel in Binnenlands bestuur 17 juni 2014 van Hans Bekkers ‘Schaalvergroting gemeenten heeft haar grenzen’ of de publicatie ‘Naar een optimale schaal van publieke voorzieningen’ van het Centrum voor Innovatie en Publieke Sector TUDelft 01-03-2011, of ‘Waar veel kleine gemeenten sterk en zwak zijn’ van prof. dr. Arno Korsten (pdf op www.arnokorsten.nl).
8. Veel provinciaal rekenkameronderzoek heeft betrekking op doelbereiking en risicomanagement en weinig op de adequate governance vanuit het perspectief van de verbonden partijen en de eisen die dat aan het eigenaarschap stelt.

Literatuur

• Koopman, E.G.J. (2016). Samen grip op risico’s. Een onderzoek naar risicomanagement in de regionale samenwerkingsverbanden voor de jeugdhulp, scriptie, Nijmegen: Radboud Universiteit.
• Strikwerda, J. (2012), De Nederlandse Corporate Governance Code, Van Gorcum.
• Ter Braak, H. & Wiertz, E. (2015), ‘Verbonden partijen: toekomstvast besturen’, in: Tijdschrift voor Public Governance, audit & control, jrg. 13, nr. 3, 2015.
• Ter Braak, H., Koopman, E. & Van ’t Zelfde, P. (2016),‘Verbonden partijen en waterschappen’, in: Tijdschrift voor Public Governance, audit & control, jrg. 14, nr. 6, 2016.
• Ter Braak, H., Koopman, E. & Van Bruggen, A. (2017), ‘Democratie en verbonden partijen’, in: Tijdschrift voor Public Governance, audit & control, jrg. 15, nr. 5, 2017.