Richt publieke accountantsdiensten op

Waarom een saai beroep zoveel commotie oproept

In 2014 al berichtte de Autoriteit Financiële Markten (AFM) dat er sprake was van structurele tekortkomingen bij accountantsorganisaties: 45% van de gecontroleerde wettelijke controles kreeg in dat jaar een onvoldoende. De AFM deed de ‘sombere’ constatering dat de plannen die sinds 2010 geformuleerd waren om de kwaliteit te verbeteren weinig effectief waren geweest.

Tegelijkertijd maakte bijna één op de vier gemeenten (23%) zich in 2018 zorgen over het vinden van een accountant voor de toekomstige controle van de jaarrekening. Uit de in juli 2019 door de VNG gepubliceerde enquête over de beschikbaarheid van accountants blijkt dat dit zelfs is gestegen naar een zorgelijke 35% van de gemeenten.

Accountantskantoren trekken zich terug van de gemeentemarkt. Schaarste op de accountantsmarkt, toenemende eisen dan wel complexiteit en ergernissen over meerwerk dwingen kantoren om keuzes te maken. Een gemeente, met politiek gevoelige dossiers, is dan niet een voor de hand liggende uitkomst van zo’n afweging.

Terug naar het Verificatiebureau?

Voor een deel is de oplossing gevonden in het verbeteren van de kwaliteit en het veranderen van de cultuur bij accountantskantoren. Daarnaast hebben accountantskantoren, in lijn met de kanteling van het Rijnlandse naar het Angelsaksische denken, het antwoord gezocht in aanvullende eisen, wat heeft bijgedragen aan een meer rule-based aanpak van de accountantscontrole. Hoewel deze acties in meer of mindere mate bijdragen aan de oplossing van het probleem met betrekking tot kwaliteit, wordt hiermee het schaarsteprobleem niet opgelost.

In verschillende publicaties wordt gesproken over de invulling van de rol van de accountant; zo ook in het in 2014 gepubliceerde rapport ‘Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten’ van de VNG-commissie Depla. Aanleiding voor het rapport waren de eisen die aan accountants gesteld worden en het steeds complexer worden van gemeentelijke organisaties.

Bij zijn afscheid stelde professor Henk Langendijk dat de oplossing gevonden moet worden buiten de gangbare architectuur. Hij pleit daarom voor een wijziging van de maatschappelijke positie van de accountant en het accountantskantoor. Hij stelt voor om een sociaal accountantskantoor op te richten voor gemeenten, provincies, woningcorporaties, onderwijsinstellingen, pensioenfondsen, zorginstellingen, banken, verzekeringsmaatschappijen en netbeheerders.

Maar zo’n sociaal kantoor, dat bestond toch al voor gemeenten? Niet al te lang geleden waren accountants in dienst van een gemeentelijke accountantsdienst óf in dienst van het Verificatiebureau (of diens rechtsopvolger VB Accountants). Pas in 1998 is VB Accountants, toen nog volledig publiek eigendom, verkocht aan Deloitte.

De private accountant komt dus pas net kijken in gemeenteland. De rijksoverheid heeft het zelfs nooit aangedurfd en maakt gebruik van de Auditdienst Rijk en de Algemene Rekenkamer.

Het is dan ook niet zo gek dat de VNG in haar position paper ‘Publiek geld, publieke controle?’ aandacht vraagt voor kennisontwikkeling over (samenwerkende) gemeentelijke accountantsdiensten.

De accountant in gemeentelijke dienst is niet onafhankelijk, toch?!

Momenteel hebben Den Haag en Amsterdam eigen accountants in dienst. De gemeentelijke accountantsdienst van Den Haag viert dit jaar (2019) haar 100-jarig bestaan. Amsterdam richtte haar controleafdeling op in 1894, nu de Auditdienst ACAM (ACAM) geheten.

In Amsterdam wordt de accountant door de gemeenteraad geïnstalleerd, waarbij de accountant de ambtseed aflegt. De positie van de accountant en de auditdienst zijn vastgelegd in verschillende gemeentelijke verordeningen om ervoor te zorgen dat het werk onafhankelijk van het college van B en W wordt uitgevoerd. De aanstelling van de accountant is voor vijf jaar.

De AFM is sinds oktober 2006 belast met het toezicht op accountantsorganisaties die wettelijke controles van de jaarrekeningen uitvoeren. Voor een gemeentelijke accountantsdienst is dat anders. In de Gemeentewet is geregeld dat de rekenkamer of de rekenkamercommissie van de betrokken gemeente de betreffende toezichtstaak dient uit te voeren. De rekenkamer publiceert sinds 2008 over het functioneren van ACAM en was daarmee niet alleen eerder dan de AFM over de Big 4, maar bovendien transparanter. Waar de AFM op hoofdlijnen rapporteert en het niet duidelijk is over welk kantoor het gaat, is dit voor de rekenkamer niet mogelijk. De gerapporteerde bevindingen, ook die over de onafhankelijkheid, zijn immers allemaal te herleiden naar de accountant van Amsterdam.

Het is gebruikelijk dat de bevindingen van alle toezichthouders op ACAM via de gemeenteraad openbaar worden gemaakt. Actief, open en integer zijn immers de kernwaarden van de gemeente Amsterdam. Dat geldt ook voor de accountantscontrole. De accountant wordt regelmatig uitgenodigd in raadscommissies waarbij iedere belangstellende via internet gelijk mee kan kijken bij de beantwoording van de vragen die aan de accountant worden gesteld. Houding en gedrag zijn direct voor iedereen waarneembaar. En houding en gedrag zijn uiteindelijk de zaken waar het echt om gaat. Als je niet onafhankelijk opereert, ben je snel simpelweg ‘af’. Het rapport van de enquêtecommissie over de Financiële Functie 2002-2014 van de Amsterdamse gemeenteraad laat ook zien dat er voor wat betreft het rapporteren van bevindingen en het afgeven van niet-goedkeurende controleverklaringen geen terughoudendheid is bij de gemeentelijke accountant.

Verder krijgt de accountant een net salaris en ontvangt hij geen bonussen. Daarnaast is hij ook nog eens rechtspositioneel goed beschermd. De kans dat hij zijn klant verliest is ook verwaarloosbaar, mits de kwaliteit van het werk niet ter discussie staat. Natuurlijk moet de controle effectief en efficiënt worden uitgevoerd, maar van ‘verkeerde’ financiële prikkels is geen sprake. Kortom, discussies over de slager die zijn eigen vlees keurt, zijn er altijd geweest en die zullen ook wel blijven bestaan. In de praktijk is het voor stakeholders, gezien de waarborgen, geen issue.

De publieke accountant als kenner van de gemeente

Een van de redenen voor gemeenten om destijds een eigen accountantsdienst op te richten of om onderdak te zoeken bij het Verificatiebureau was dat de controle van gemeenten specifieke kennis vereist en private kantoren deze kennis niet konden leveren en niet in deze kennis wilden investeren. Een situatie die veel lijkt op de huidige.

Eerder al noemden we de complexiteit van gemeenten. Het gaat dan bijvoorbeeld niet alleen om ingewikkelde decentralisaties in het sociale en fysieke domein, maar ook om Europese en landelijke wetgeving. Gemeenten hebben daarnaast te maken met veel ‘Starreveld-typologieën’ zoals diverse vormen van (digitale) dienstverlening aan de burger, gebiedsontwikkeling, infrastructurele projecten, verhuur van vastgoed en het verstrekken van uitkeringen aan burgers. In de praktijk is er al snel sprake van tientallen erg verschillende processen die allemaal belangrijk (materieel) zijn voor de controle. Vaak zijn deze ook deels ondergebracht bij gemeenschappelijke regelingen of andere samenwerkingsverbanden.

Naast deze meer ‘harde’ kennis, vergt het openbare en politieke karakter van gemeenten veel van bestuurders en toezichthouders. De uitkomsten van de accountantscontrole kunnen aanleiding geven voor bestuurlijke en politieke aandacht. Het is dan handig dat je als accountant gevoel hebt voor wat leeft en wat mogelijk relevant kan zijn voor de gemeenteraad. Dit is vanzelfsprekend gemakkelijker te realiseren als publieke accountant omdat je letterlijk en figuurlijk dichter bij de gemeenteraad staat.

Een groot voordeel van een publieke (gemeentelijke) accountant is de aanwezigheid van een collectief geheugen. In Amsterdam draagt de lange bestaansgeschiedenis daaraan bij. Belangrijker is dat medewerkers zich langere tijd aan de organisatie committeren en daarmee zorg dragen voor de wezenlijke, vooral ook inhoudelijke continuïteit. Een belangrijk deel van de medewerkers heeft kennis en ervaring opgedaan bij een privaat accountantskantoor. Een overstap is veelal ingegeven door een echte maatschappelijke betrokkenheid en niet zozeer (alleen) uit financiële ambities. De aandrang om snel weer te vertrekken is dan ook minder. Vertrekkende collega’s kiezen meestal voor een financiële rol op een andere plek in de gemeente waardoor ACAM feitelijk al vele jaren als kweekvijver voor de gemeente functioneert. Daardoor ontstaat er op volstrekt natuurlijke wijze een situatie van wederzijds begrip met betrekking tot de rollen, taken en verantwoordelijkheden.

Oplossingen voor marktfalen

Zoals bekend trekken de BIG 4 zich terug uit de gemeentelijke controlemarkt en stellen zij daarbij hoge kwaliteitseisen aan de klanten die zij blijven bedienen. De gemeenten die hun interne beheersing minder goed op orde hebben, zijn veelal gedwongen een andere accountant te zoeken. De afgelopen jaren heeft zich derhalve een marktverschuiving voltrokken waarbij enkele kantoren uit de ‘next 5’ goede zaken hebben gedaan. Daar is qua capaciteit het plafond echter bereikt.

Ook een enkele nieuwe toetreder heeft zijn kop opgestoken in de markt. Hoewel nieuw? Dit zijn bijvoorbeeld ook ex-medewerkers van BIG 4-kantoren die voor zichzelf zijn begonnen. Op zichzelf een prima initiatief, maar vanwege de beperkte omvang van de kantoren naar verwachting geen structurele oplossing voor de lange termijn. Een aantal nieuwe toetreders is inmiddels de portefeuille alweer aan het afbouwen.

De Minister van Financiën heeft eind 2018 de ‘Commissie toekomst accountancysector’ ingesteld die onderzoekt hoe de kwaliteit van wettelijke controles door accountants kan worden verbeterd. De commissie kijkt daarbij ook naar mogelijke ingrepen in de structuur en de verdienmodellen van de accountantsorganisaties. De bronnen van marktfalen lopen volgens de AFM uiteen van een imperfecte werking van de vraag- en aanbodzijde in de markt van wettelijke controles tot potentieel schadelijke prikkels uit hoofde van het verdien-, partner- en bedrijfsmodel binnen de accountantsorganisaties. Eén van de opdrachten die de Minister aan de commissie heeft gegeven, is het onderzoeken in hoeverre het controleren van publieke instellingen van overheidswege een oplossing biedt voor de gesignaleerde problematiek.

De VNG heeft op haar beurt in haar position paper aan de Commissie toekomst accountancysector heel helder aangegeven waar oplossingsrichtingen zijn te onderkennen. Voor de schaarste in verband met het gebrek aan menskracht zal de oplossing deels worden gevonden in innovatie en digitalisatie waardoor de accountant efficiënter en effectiever te werk kan gaan.

Laten we de controle weer principal-based maken zodat we zowel aan de kant van de accountant als aan de kant van de gemeente verschoond blijven van onnodige bureaucratie. Ook dit scheelt menskracht.

Gemeenten constateren regelmatig (grote) verschillen in de controleaanpakken van de kantoren. Deze zijn het gevolg van de internationale context waarin kantoren opereren. Over dit onderwerp heeft de commissie zich ook al kritisch uitgesproken. Een publieke accountant biedt de kans om verdere harmonisatie en standaardisatie in de controleaanpak van de gemeentelijke jaarrekeningen te bewerkstelligen.

De VNG signaleert dat momenteel weinig kennis beschikbaar is om de keuze te kunnen maken tussen een private partij of een gemeentelijke (publieke) accountantsdienst. De VNG gaat kennisuitwisseling hierover stimuleren zodat gemeenten een bewuste afweging kunnen maken. Dit is zeker een stap in de goede richting.

De vraag is in hoeverre dit zoden aan de dijk gaat zetten om de gemeenten zonder accountant of zonder echte keuze – er is regelmatig sprake van slechts één inschrijver – aan een accountant te helpen. De gemeenten waar het in eerste instantie om gaat, zijn waarschijnlijk gemeenten die dit niet eenvoudig zelf kunnen organiseren. Het is daarom verstandig om als koepel de keuze te faciliteren. Dit kan vrij eenvoudig door zelf het initiatief te nemen en actief een alternatief voor de private partijen aan te bieden en/of gemeenten te helpen een alternatief op te richten. Niet om de markt buiten spel te zetten, maar wel om de afhankelijkheid van een overspannen markt te beperken. Als de VNG dit niet kan, zou de rijksoverheid actie moeten ondernemen.

Want personeelsschaarste is uiteindelijk maar betrekkelijk. In gemeenteland zijn voldoende ervaren auditors en accountants te vinden. Het is relatief eenvoudig om deze een bijdrage te laten leveren aan de accountantscontrole. Bijvoorbeeld door ze een bepaalde periode per jaar beschikbaar te stellen aan een publiek samenwerkingsverband dat verantwoordelijk wordt voor de controle. Leuk en leerzaam voor alle betrokkenen.

Vanzelfsprekend begint de samenwerking klein. Bij goed functioneren kan het gemeenten verleiden zich aan te sluiten. Wie weet ontstaat er als vanzelf weer een ‘verificatiebureau’ of zelfs meerdere. Niet op basis van moeten maar op basis van willen. Omdat het een oplossing is voor bestaande problemen. Wellicht voor alle gemeentelijke (accountants)problemen.

Drs. D. van Hooff RA is sinds februari 2018 de accountant van de gemeente Amsterdam. Tevens is hij directeur van Auditdienst ACAM, de brede auditdienst van diezelfde gemeente.
Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.

Literatuur

• AFM (2014), ‘Uitkomsten onderzoek kwaliteit wettelijke controles Big 4-accountantsorganisaties’, Amsterdam.
• AFM (2018), ‘Kwetsbaarheden in de structuur van de accountancysector’, Amsterdam.
• GAD (1991), Dertig jaar Gemeentelijke Accountantsdienst Amsterdam 1961-1991, Amsterdam, Stadsdrukkerij Amsterdam.
• Langendijk, H.P.A.J. (2019), Het (niet) getrouwe beeld van de jaarrekening en de positie van de accountant. Rede in verkorte vorm uitgesproken ter gelegenheid van het afscheid als hoogleraar Financial accounting en Reporting aan de Nyenrode Business Universiteit op 29 maart 2019, Breukelen, Nyenrode Business Universiteit.
• Tweede Kamer (2018), ‘Kamerbrief Aankondiging Commissie Toekomst Accountancysector’, 2018-0000161527.
• VNG-werkgroep Depla (2014), ‘Vernieuwing accountantscontrole gemeenten’, Den Haag.
• VNG (2018), ‘Enquête beschikbaarheid accountants’, Den Haag.
• VNG (2019), ‘Enquête beschikbaarheid accountants’, Den Haag.