Terug naar de gemeente?

2 december 2019 om 12:09 door Raymond Gradus, Martijn Schoute, Tjerk Budding 0 reacties

In diverse Europese landen, alsmede in de Verenigde Staten, is al geruime tijd aandacht voor de uitbesteding van gemeentelijke activiteiten. Hierbij wordt uitbesteding veelal als middel gezien om de efficiency van de uitvoering van deze activiteiten te verbeteren. In Nederland zijn veel gemeenten vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw overgegaan tot uitbesteding van activiteiten, veelal als onderdeel van een pakket maatregelen die waren gericht op hervorming van de publieke sector.

De vraag die zich echter inmiddels voordoet is of het tij niet aan het keren is. Zo observeerden de Spaanse wetenschappers Bel en Costa (2006) reeds in 2006 dat privatisering van afvalbedrijven in het geval van Catalaanse gemeenten een ‘roestig’ fenomeen was geworden en er niet te hoge verwachtingen moeten zijn over de efficiencywinsten die hiermee gerealiseerd kunnen worden. In Spanje, maar ook in Nederland en Duitsland, laat onderzoek steeds meer zien dat een hoge mate van regionale concentratie van afvalbedrijven ertoe bijdraagt dat deze efficiencywinsten kleiner worden (zie Demuth et al., 2018, Gradus et al., 2016). Er is in de loop van de jaren dan ook steeds meer aandacht gekomen voor alternatieven, zoals intergemeentelijke samenwerking en het werken met overheidsbedrijven (Tavares, 2017; Voorn et al., 2017).

In een recent uitgevoerd empirisch onderzoek in Nederland laten Gradus en Budding (nog te verschijnen) zien dat er een trend kan worden waargenomen in de vorm van het intensiever gebruiken van (lokale) overheidsbedrijven. Gebruikmakend van data over de periode 1999-2014 vonden zij dat in ongeveer de helft van de gemeenten wijzigingen hadden plaatsgevonden in de wijze waarop de afvalstoffeninzameling was georganiseerd. 61% van de wijzigingen betrof een wijziging vanuit de gemeente ‘naar buiten’ en 39% een wijziging ‘naar binnen’.2Verder bleek uit dit onderzoek dat bijna 38% van de wijzigingen betrekking had op verschuivingen naar overheidsbedrijven.

Ook in de Verenigde Staten is er de nodige aandacht voor het weer dichter bij de decentrale overheid plaatsen van taken en zijn ook data voor andere overheidsactiviteiten dan afval voorhanden. Zo rapporteren Hefetz en Warner (2004) dat in de periode 1992-1997 18% van de activiteiten van decentrale overheden voor het eerst buiten de eigen dienst werd uitgevoerd en 11% juist weer volledig door de overheid zelf ter hand werd genomen. In de periode 1997-2002 draaiden deze verhoudingen om en pakte de overheid juist zelf meer taken op (zie Hefetz & Warner, 2007). In twee meer recente onderzoeken laten Warner en Hefetz (2012) en Warner (2016) zien dat voor respectievelijk de perioden 2002-2007 en 2007-2012 in ongeveer gelijke mate sprake was van het voor het eerst uitbesteden van activiteiten en het juist weer binnen de overheid organiseren van activiteiten. Terwijl in Europa vanaf de jaren tachtig, ook vanwege financiële druk, de nodige privatiseringen plaatsvonden, is er inmiddels toenemend bewijs van omgekeerde trends. In het Verenigd Koninkrijk en Finland, maar ook recent in ons eigen land, zijn schoonmaakactiviteiten bijvoorbeeld weer door de overheid zelf opgepakt (zie kader 1).

Kader 1: Schoonmaak terug naar de overheid

Zowel de Rijksoverheid als de nodige gemeenten zijn de afgelopen jaren overgegaan tot het weer zelf ter hand nemen van schoonmaakactiviteiten. Op 1 januari 2016 is op initiatief van onder meer de ministers Blok en Asscher de Rijksschoonmaakorganisatie (RSO) opgericht, waarbij circa 125.000 personen over zouden gaan van private bedrijven naar de overheid. Met deze maatregel wilde het kabinet schoonmaakmedewerkers weer als gewone collega’s deel laten uitmaken van de overheid en de positie van werknemers in de facilitaire dienstverlening verbeteren. Deze inbesteding is door een collectief van schoonmaakbedrijven bij de rechter aangevochten omdat zij in strijd zou zijn met het aanbestedings- of het mededingingsrecht. Tevens verklaarden deze schoonmaakbedrijven dat inbesteding schijnzekerheid zou bieden, tot hogere kosten zou leiden (genoemd werd een bedrag van € 20 miljoen) en tot minder werkgelegenheid (in het doemscenario 50.000 banen). De Rechtbank Den Haag stelde de schoonmaakbedrijven in haar vonnis echter in het ongelijk: ‘Het onderbrengen van de schoonmaakwerkzaamheden voor de Rijksoverheid bij de Rijksschoonmaakorganisatie is niet onrechtmatig en niet strijdig met aanbestedings-, staatssteun- en mededingingsrecht. Het is evenmin in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur.’ Inmiddels is de RSO op onderdelen overgegaan tot het zelf weer uitbesteden van activiteiten. Hierbij gaat het om onder meer glasbewassing en specialistisch vloeronderhoud. Naast de Rijksoverheid zijn er ook de nodige gemeenten die schoonmaakdiensten hebben inbesteed. Ook hier was de nodige discussie over. Zo kopte het Parool op 20 oktober 2017 ‘Schoonmakers gemeente veel duurder dan verwacht’, waarbij werd gesteld dat als de gemeente Amsterdam het voornemen zou doorzetten om 85 schoonmaakmedewerkers van een privaat bedrijf in eigen dienst te nemen, hiermee de kosten van € 5,3 miljoen naar € 8,4 miljoen (circa 50%) zouden stijgen, terwijl de salarissen nauwelijks zouden toenemen. Dit laatste wijst op efficiencyverlies.

Eind 2018 zijn wij een nieuw onderzoeksproject gestart naar in- en uitbesteding door Nederlandse gemeenten, waarbij we breder kijken dan alleen naar de wijze waarop de afvalstoffeninzameling is georganiseerd. Hierbij bouwen we voort op ons eerdere werk op dit terrein (Budding et al., 2014; Schoute et al., 2018). In dit artikel presenteren we enkele bevindingen van dit onderzoek. Zie voor meer informatie over de wijze waarop we het onderzoek hebben uitgevoerd kader 2.

Kader 2: Onderzoeksverantwoording

Voor onze analyses hebben we gebruikgemaakt van gegevens die afkomstig zijn uit twee enquêtes. Ten eerste betrof dit een onderzoek waarbij we eind 2010 alle toenmalige 430 Nederlandse gemeenten hebben benaderd, met uitzondering van de grootste vier. Hierop reageerden destijds 87 respondenten. Omdat de antwoorden van één respondent niet bruikbaar bleken, kwamen we op een bruikbare response rate van 20,2%. Ten tweede hebben we eind 2018 alle 380 gemeenten wederom benaderd. Hierop reageerden 120 respondenten, waarvan de antwoorden van zeven personen geheel onbruikbaar waren. Dit leidde tot een bruikbare response rate van 29,7%. Omdat we in dit artikel een vergelijking willen maken tussen de wijze van uitvoering in 2010 en 2018, hebben we voor de analyses in dit artikel alleen die gemeenten geselecteerd die in beide jaren reageerden. Dit betrof twintig gemeenten. Hoewel het hiermee om een vrij klein percentage (circa 5%) van de Nederlandse gemeenten gaat, zijn we van mening dat de uitkomsten toch een goede indicatie geven van verschuivingen in de wijze van uitvoering van activiteiten, omdat de hier geanalyseerde gemeenten representatief zijn op elementen als geografische spreiding en demografische factoren. Omdat we in dit artikel twaalf activiteiten analyseren, zou in principe verwacht mogen worden dat we 20 (gemeenten) x 12 (activiteiten) = 240 observaties hanteren. Dit aantal is echter enigszins lager (206), omdat niet alle gemeenten alle twaalf activiteiten uitvoeren. Zo hebben niet alle gemeenten een personeelsrestaurant of onderscheiden zij de functie parkeermanagement.

We hebben de twaalf onderzochte activiteiten onderverdeeld in drie domeinen:

Fysiek domein, bestaande uit de activiteiten: afvalstoffeninzameling (voor burgers), onderhoud wegen (kleine infrastructurele werken, inclusief reparatie van straten), groen onderhoud, sportfaciliteiten (beheer van gebouwen voor sportactiviteiten) en parkeermanagement (inclusief parkeerplaatsen).
Domein bedrijfsvoering: salarisadministratie, catering, personeelsrestaurant, ICT, waardebepaling activa en schoonmaak.
Sociaal domein: sociale dienst.

Bevindingen

In dit artikel onderscheiden wij vier uitvoeringsmodaliteiten: eigen dienst, intergemeentelijke samenwerking, overheidsbedrijf en privaat bedrijf. Vanuit juridisch perspectief vallen eigen dienst en intergemeentelijke samenwerking onder publiek recht, terwijl overheidsbedrijf (publieke nv/bv) en privaat bedrijf (private nv/bv) onder het privaatrecht vallen (Gradus et al., 2014). Overheidsbedrijven zijn dus privaatrechtelijke entiteiten, terwijl tegelijkertijd hun aandelen in handen zijn van gemeenten.

In dit artikel bespreken we de wijzigingen in de wijze van uitvoering van twaalf gemeentelijke activiteiten, die variëren van afvalstoffeninzameling tot parkeermanagement (zie kader 2). We hebben de wijze van uitvoering van deze activiteiten zowel eind 2010 als recent (eind 2018) bevraagd en behandelen hier de bevindingen die betrekking hebben op de twintig gemeenten die in beide perioden aan ons onderzoek deelnamen. Als we kijken naar deze groep gemeenten, dan wordt gemiddeld genomen eind 2018 47% van de geanalyseerde activiteiten door de gemeenten zelf ter hand genomen, 24% wordt uitgevoerd in de vorm van een intergemeentelijke samenwerking, 13% wordt uitbesteed aan een overheidsbedrijf en 17% wordt uitbesteed aan een privaat bedrijf. In 2010 waren deze percentages respectievelijk 58%, 8%, 8% en 26%. Hiermee zien we dat intergemeentelijke samenwerking en het gebruik van overheidsbedrijven zijn toegenomen, terwijl het in eigen dienst uitvoeren en het gebruik van private bedrijven zijn afgenomen.

Om meer zicht te krijgen op de wijzigingen die hebben plaatsgevonden in de periode 2010-2018 hebben wij (op dezelfde wijze als Gradus et al., 2014 en Hefetz & Warner, 2004) een transitiematrix opgesteld. In deze matrix is de wijze van uitvoering gerangschikt van links naar rechts (en van boven naar beneden) in de richting van uitvoering buiten de gemeente. Deze methode stelt ons in staat om zowel stabiliteit als wijzigingen te analyseren, waarbij we tevens in beeld brengen of er sprake is van een wijziging ‘naar buiten’ of ‘naar binnen’.

Zoals naar voren komt uit tabel 1, is er een aanzienlijke toename in het gebruik van intergemeentelijke samenwerking (en in mindere mate, in het gebruik van overheidsbedrijven) zichtbaar, terwijl het in eigen dienst uitvoeren en het gebruik van private bedrijven zijn afgenomen. Bij 121 van de 206 activiteiten (de diagonaal in de tabel, 59%) was er geen sprake van wijzigingen. Er waren derhalve 85 wijzigingen (41%), waarvan 46 (54%, cursief in de tabel) in de richting van uitvoering buiten de gemeente, en 39 (46%, vet in de tabel) in de richting van uitvoering binnen de gemeente. Als we gedetailleerder naar de wijzigingen kijken, dan zien we dat met name verschuivingen naar intergemeentelijke samenwerking (37) en eigen dienst (20) hebben plaatsgevonden. Dit wijkt af van het beeld in Gradus en Budding (nog te verschijnen), die vonden dat verschuivingen naar overheidsbedrijven de dominante trend was. Zij keken echter alleen naar een activiteit binnen het fysiek domein, te weten afvalstoffeninzameling. Opmerkelijk is dat de meeste gemeenten die de overgang maakten naar intergemeentelijke samenwerking daarvóór de betreffende activiteiten binnen de eigen dienst uitvoerden, terwijl de meeste overgangen naar uitvoering binnen de eigen dienst juist van uitvoering door een privaat bedrijf vandaan kwamen.

Terug naar de gemeente-fig 1.jpg

In figuur 1 geven we in navolging van Hefetz en Warner (2004) grafisch weer wat het aantal wijzigingen per gemeente was. Hieruit blijkt dat bij alle gemeenten wijzigingen plaatsvonden, en deze varieerden van wijziging bij slechts één activiteit (bij één gemeente) tot wijzigingen bij acht activiteiten (ook bij één gemeente). Gemiddeld genomen vonden er bij de gemeenten wijzigingen bij iets meer dan vier activiteiten (4,25) plaats. Als we vervolgens kijken naar de verschillen tussen wijzigingen ‘naar binnen’ en ‘naar buiten’, dan zien we dat het gemiddelde aantal wijzigingen in beide groepen met respectievelijk 1,95 en 2,30 slechts beperkt van elkaar verschilt. Ook nemen we waar dat het overgrote deel van de gemeenten één of meer wijzigingen ‘naar binnen’ heeft doorgevoerd (slechts drie gemeenten doen dit niet) en dat dit aantal bij wijzigingen ‘naar buiten’ op vrijwel hetzelfde aantal ligt (vier gemeenten in onze steekproef doen dit niet). Wat wél sterk uiteenloopt, is de spreiding. Bij wijzingen ‘naar binnen’ gaat het per gemeente veelal om ongeveer twee activiteiten die dichter bij de gemeente zijn geplaatst. Bij wijzigingen ‘naar buiten’ loopt het gemiddelde aantal activiteiten dat (verder) buiten de deur is geplaatst veel sterker uiteen.

Om meer zicht te krijgen op mogelijke verschillen in de aard van de wijzigingen tussen verschillende activiteitengebieden van gemeenten, hebben wij onderscheid gemaakt tussen drie domeinen: het fysiek domein, het domein bedrijfsvoering en het sociaal domein. Dit in navolging van Petersen et al. (2015) die op basis van onderzoek onder Deense gemeenten laten zien dat er binnen de door hen onderzochte domeinen (technisch en sociaal domein) verschillen zichtbaar zijn in de argumenten die een rol spelen bij uitbestedingsbeslissingen. Echter, omdat we binnen het sociaal domein over gegevens van slechts één gemeentelijke activiteit (de sociale dienst) beschikken, hebben wij deze verder buiten beschouwing gelaten. In tabel 2 worden de wijzigingen binnen het fysiek domein weergegeven, in tabel 3 de wijzigingen binnen het domein bedrijfsvoering.

Als we tabel 2 en tabel 3 met elkaar vergelijken, dan blijkt dat er aanzienlijke verschillen zijn tussen het fysiek domein en het domein bedrijfsvoering. In lijn met Gradus en Budding (nog te verschijnen) zijn binnen het fysiek domein vooral verschuivingen naar overheidsbedrijven en private bedrijven belangrijk. Ook zien we relatief veel verschuivingen naar intergemeentelijke samenwerking. In het domein bedrijfsvoering zien we daarentegen relatief veel verschuivingen naar eigen dienst en intergemeentelijke samenwerking. Tevens zien we in het domein bedrijfsvoering dat verschuivingen naar private bedrijven nauwelijks voorkomen en dat het gebruik van private bedrijven meer dan is gehalveerd (van 37 in 2010 naar 16 in 2018).

Terug naar de gemeente-fig 2_0.jpg

Figuur 2 laat een aantal wijzigingen naar de vier uitvoeringsmodaliteiten zien, uitgedrukt in een percentage van het totale aantal wijzigingen tussen 2010 en 2018. Wij geven deze trends de labels ‘naar eigen dienst’, ‘naar samenwerking’, ‘naar overheidsbedrijf’ en ‘privatisering’ mee.

Voor alle twaalf activiteiten tezamen is ‘naar samenwerking’ (met 44% van de wijzigingen) de belangrijkste trend. Binnen het domein bedrijfsvoering is dit percentage iets hoger (45%) en binnen het fysiek domein enigszins lager (36%). Binnen het domein bedrijfsvoering is ook ‘naar eigen dienst’ (met 30% van de wijzigingen) belangrijk. Binnen het fysiek domein is zowel privatisering als ‘naar overheidsbedrijf’ (met respectievelijk 32% en 24% van de wijzigingen) populair. Over het geheel genomen gebeurt het binnen het domein bedrijfsvoering vaker dat activiteiten weer naar de gemeente worden gehaald (in het Engels veelal aangeduid met de term ‘remunicipalization’) dan binnen het fysiek domein.

Conclusies

Op basis van empirisch onderzoek onder twintig gemeenten naar de wijze van uitvoering van twaalf activiteiten, laten we in dit artikel zien dat intergemeentelijke samenwerking en het gebruik van overheidsbedrijven in de periode 2010-2018 zijn toegenomen, terwijl het in eigen dienst uitvoeren en het gebruik van private bedrijven zijn afgenomen. Er zijn echter aanzienlijke verschillen tussen activiteiten binnen het fysiek domein en het domein bedrijfsvoering. Terwijl we binnen het fysiek domein relatief veel verschuivingen zien naar overheidsbedrijven en private bedrijven, nemen we binnen het domein bedrijfsvoering relatief veel verschuivingen naar eigen dienst en intergemeentelijke samenwerking waar. Uit onze analyses komt tevens naar voren dat wijzigingen ‘naar binnen’ en ‘naar buiten’ in ongeveer gelijke mate voorkomen. Wat daarin wél sterk verschilt, is dat wijzigingen ‘naar binnen’ bij vrijwel alle gemeenten in ongeveer gelijke mate voorkomen, terwijl de gemeenten op het vlak van wijzigingen ‘naar buiten’ een veel uiteenlopender beeld laten zien.

Naar de vraag hoe de wijzigingen in de wijze van uitvoering van de twaalf gemeentelijke activiteiten verklaard kunnen worden, loopt op dit moment vervolgonderzoek (zie Gradus et al., 2019). Zo vinden we in recente (voorlopige) analyses onder andere dat naarmate een activiteit gepaard gaat met hogere transactiespecifieke investeringen (dat wil zeggen, specifieke investeringen die nodig zijn om een bepaalde activiteit uit te voeren, zie ook Budding et al., 2014), er een kleinere kans is dat gemeenten wijzigingen doorvoeren in de wijze van uitvoering ervan. Ook vinden we dat naarmate de kwantiteit en kwaliteit van een activiteit moeilijker meetbaar zijn, er een grotere kans is dat gemeenten ervoor kiezen om deze activiteit (verder) buiten de deur te plaatsen. Andere factoren die mogelijk een rol spelen bij (wijzigingen in) het in- en uitbestedingsgedrag van gemeenten, en die daarom onderdeel uitmaken van ons vervolgonderzoek, zijn onder andere politieke, financiële en sociaaleconomische factoren.

Prof. dr. R. Gradus is als hoogleraar Bestuur en Economie van de Publieke en Non-profit sector verbonden aan het Zijlstra Center for Public Control, Governance and Leadership en de afdeling Accounting (beide onderdeel van de Vrije Universiteit Amsterdam). Dr. M. Schoute is universitair docent Accounting aan de Vrije Universiteit Amsterdam. Dr. G.T. Budding is opleidingsdirecteur van de Public Controllersopleidingen bij het Zijlstra Center for Public Control, Governance and Leadership en tevens verbonden aan de afdeling Accounting.

Literatuur

Bel, G. & Costas, A. (2006), ‘Do public sector reforms get rusty? An empirical analysis on privatization of solid waste collection’, Journal of Policy Reform, 9, p. 1-24.
Budding, G.T., Gradus, R.H.J.M. & Schoute, M. (2014), ‘Waarom gemeenten zo weinig uitbesteden’, TPC 12 (1) 2014, p. 4-9.
Gradus, R.H.J.M. & Budding, G.T. (nog te verschijnen). ‘Political and institutional explanations for increasing re-municipalization’, Urban Affairs Review, DOI: 10.1177/1078087418787907.
Gradus, R.H.J.M., Dijkgraaf, E. & Wassenaar, M.W. (2014), ‘Understanding mixed forms of refuse collection, privatisation and its reverse in the Netherlands’, International Public Management Journal, 17(3), p. 328-343.
Gradus, R.H.J.M., Dijkgraaf, E. & Schoute, M. (2016), ‘Is there still collusion in the Dutch waste collection market?’, Local Government Studies, 42(5), p. 689-697.
Gradus, R.H.J.M., Schoute, M. & Budding, G.T. (2019), ‘Remunicipalization in the Netherlands: an empirical investigation’, Jean Monnet@Cantabria Working Paper Series, No. 4.
Hefetz, A. & Warner, M.E. (2004), ‘Privatization and its reverse: explaining the dynamics of the government contracting process’, Journal of Public Administration Research and Theory, 14(2), p. 171-190.
Hefetz, A. & Warner, M.E. (2007), ‘Beyond the market versus planning dichotomy: understanding privatisation and its reverse in US cities’, Local Government Studies, 33(4), p. 555-572.
Petersen, O.H., Houlberg, K. & Christensen, L.R. (2015), ‘Contracting out local services: a tale of technical and social services’, Public Administration Review, 75(4), p. 560-570.
Schoute, M., Budding, G.T. & Gradus, R.H.J.M. (2018), ‘Municipalities choices of service delivery modes: the influence of service, political, governance and financial characteristics’, International Public Management Journal, 21(4), p. 502-532.
Tavares, A. (2017), ‘Ten years after: revisiting the determinants of the adoption of municipal corporations for local service delivery’, Local Government Studies, 43(5), p. 697-706.
Voorn, B., Genugten, M.L. van & Thiel, S. van (2017), ‘The efficiency and effectiveness of municipally owned corporations: a systematic review’, Local Government Studies, 43(5), p. 820-841.
Warner, M.E. (2016), ‘Pragmatic publics in the heartland of capitalism: local services in the United States’, in: Making Public in a Privatized World: The Struggle for Essential Services, edited by D.A. McDonald, London: Zed Books, p. 189-202.
Warner, M.E. & Hefetz, A. (2012), ‘Insourcing and outsourcing: the dynamics of privatization among U.S. municipalities 2002-2007’, Journal of the American Planning Association, 78(3), p. 313-327.