Meer zuurstof minder systeem

De Algemene Rekenkamer moet jaarlijks de rijksrekening controleren op de rechtmatigheid van inkomsten en uitgaven, en deze goedkeuren opdat de Staten-Generaal decharge kunnen verlenen. Het antwoord op de vraag of geld ‘conform de geldende regels is uitgegeven’ is al heel lang uiterst positief. Meer dan 99% van de rijksuitgaven valt als rechtmatig aan te merken. Maar wat betekent die uitspraak?

Het is allereerst van belang om te beseffen dat rechtmatigheid in de meeste gevallen betekent dat het beschikbare geld op de juiste wijze naar de juiste rekening is overgemaakt. Niet meer en niet minder. De gemeente, school, provincie, Staatsbosbeheer, Politie, het UWV – ga zo maar door – hebben het bedrag ontvangen waar ze recht op hadden. Op de vraag of vervolgens met dat geld in die organisaties op rechtmatige wijze wordt omgegaan, daar geeft het geen antwoord op. Dat oordeel is aan de accountant van die organisatie, die daarover de gemeenteraad, het schoolbestuur of de raad van toezicht informeert. En of het geld doelmatig en doeltreffend is besteed is weer een andere vraag.

Je kunt stellen dat dit geen probleem is, als we maar wel weten dat publiek geld zinnig wordt besteed ten behoeve van goede gezondheidszorg, modern onderwijs of adequate publieke dienstverlening. Maar daar schuilt het werkelijke probleem: we weten niet of het doelmatig en doeltreffend gebeurt.

Neem het onderwijs. De Minister van Onderwijs maakt elk jaar zo’n € 18 miljard over aan koepels van scholen voor basis- en voortgezet onderwijs. Dat gaat in de vorm van lumpsum-financiering, waardoor de schoolbesturen eigen keuzes kunnen maken en bepalen wat in hun situatie de beste besteding is. Daarover hoeft geen verantwoording te worden afgelegd aan ‘Den Haag’. Maar wat weten we vervolgens over de relatie tussen de staat van het onderwijs en het beschikbare bedrag? Er zijn immers geen gedeelde spelregels die genomen beslissingen vergelijkbaar en inzichtelijk maken. Dus hoe weet het ene schoolbestuur wat het kan leren van het andere? Een aantal jaar geleden onderzochten we wat er was gebeurd met het extra geld om de kwaliteit van onderwijs aan kinderen met een leerachterstand of beperking (‘passend onderwijs’) te verbeteren. We moesten melden dat niet na te gaan was of en in hoeverre het extra geld gebruikt was voor dat doel, en zo ja, wat er dan mee was gedaan. Laat staan dat bekend was tot welke positieve resultaten dat had geleid.

De Algemene Rekenkamer, maar ook de Onderwijsinspectie, moeten vaststellen dat je op basis van de verantwoordingsinformatie niet weet of leerlingen ook profiteren van de inzet van die extra middelen (zie figuur 1). Maar als dat niet bekend is, hoe kunnen de minister en de volksvertegenwoordiging dan bepalen of het beschikbare macrobudget passend is? En, belangrijker, hoe kun je als ouder van een kind dat passend onderwijs nodig heeft ook weten of het onderwijs dat wordt aangeboden door een school goed is en past bij de behoeften van je kind? Of dat een andere school misschien beter is?

Figuur 1 Besteding en verantwoording middelen voor leerlingenondersteuning
(Bron: Algemene Rekenkamer 2017)

Daarmee is niet gezegd dat er niet wordt verantwoord. Integendeel. Iedereen verantwoordt en rapporteert zich suf in dit land. Wie klaagt er niet over? De vraag is echter hoe bruikbaar de informatie is die dit oplevert. Opnieuw over die scholen. De koepels of samenwerkingsverbanden waaronder de meeste scholen vallen hoeven zich niet te verantwoorden voor de besteding van middelen. De gedachte achter de lumpsum-financiering is dat professionals zelf het beste weten wat ze moeten doen. Vaak kiezen ze er toch voor om in enige vorm verantwoordingsinformatie te verzamelen over die besteding. Maar ze kunnen zelf bepalen welke informatie en in welke vorm. Elke schoolkoepel creëert vervolgens het eigen verantwoordingsarrangement.

Gebrek aan ‘echt’ inzicht

Het onderwijs is niet uniek. Je ziet het ook bij gemeenten. Mijn voorganger Saskia Stuiveling gaf ooit het voorbeeld dat er net zoveel definities van zwerfjongeren zijn als instanties die iets met of voor die jongeren doen. Wie is daarmee geholpen? Welke professional kan leren van een collega? En de zwerfjongeren raken alleen maar verder uit beeld, dat is de tragiek.

Een van de gevolgen van dat gebrek aan ‘echt’ inzicht in de praktijk, is dat de politiek en beleidsmakers steeds weer verrast zijn als er iets mis gaat. En vervolgens regent het actieplannen en komen er noodbudgetten. En natuurlijk meer toezicht. Vervolgens slaat de pendule terug naar de andere kant. Ontregelen dus: minder, regels, minder controle, minder toezicht. Of dingen ‘slimmer’ regelen, ook een veelgehoorde oproep. Is dat de oplossing? Ook niet altijd. Het is als het toedienen van zuurstof aan iemand die in een strop hangt. De zuurstof houdt die persoon wellicht langer in leven, maar het wezenlijke probleem is toch echt dat die strop om zijn nek zit. Systemen en financiële arrangementen kunnen als zo’n strop gaan werken. En zouden dus zelf onderwerp van discussie moeten worden.

Daarom terug naar die ‘99% rechtmatig’ en wat dat zegt. Het betekent dat publiek geld – belastingen, premies – door Den Haag wordt geïnd, maar elders (buiten Den Haag) wordt besteed en verantwoord. Publiek geld wordt via ministeries op basis van ingewikkelde modellen met vele parameters verdeeld over de scholen, universiteiten, gemeenten, politieregio’s, enzovoort. Maar in veel gevallen is onnavolgbaar waaraan geld is uitgegeven. We onderzochten hoeveel geld en met welk effect door Rijk, provincies en gemeenten was besteed aan de verbetering van luchtkwaliteit, en het antwoord was: ‘dat valt niet na te gaan.’ Met als conclusie: niemand weet of je met hetzelfde geld meer had kunnen doen, of met minder geld hetzelfde had kunnen bereiken.

Maar hoe is dat zo gekomen? Een stapje terug in de tijd. Hét adagium van de afgelopen decennia was dat de uitvoering op afstand van het beleid moest worden gezet. Dat kon door de uitvoering los te koppelen van ministeries en onder te brengen bij zelfstandige uitvoeringsorganisaties (ZBO’s en RWT’s). Dat werd mede ingegeven door de school van het New Public Management: je moet sturen op afrekenbare doelen en niet op de manier waarop een product of dienst wordt aangeboden. De aanname was dat het nieuwe publieke management ook efficiency-voordelen oplevert: hetzelfde doen met minder geld. Een argument dat van pas komt in tijden van financiële problemen. Dus vanaf de jaren tachtig is dat veel toegepast.

Privatiseren en liberaliseren

Verdergaande wijzigingen in de uitvoering waren het privatiseren en liberaliseren van voorheen publieke diensten als post, telefonie, openbaar vervoer en energie. Onder invloed van Europese regelgeving werden deze sectoren opnieuw ingericht, met steeds andere taken en bevoegdheden van ministers. Ze werden aandeelhouder, toezichthouder, subsidieverstrekker en/of concessieverlener. En soms alles tegelijk, zoals bij ProRail.

Wat weten we over de relatie tussen de staat van het onderwijs en het beschikbare bedrag

Een derde manier waarop de organogrammen opnieuw werden getekend was het overhevelen van taken en bevoegdheden naar andere bestuurslagen. Gemeenten kregen in de jaren negentig de schoolgebouwen overgedragen, daarna de Bijstand en de WMO, en vrij recent nog de befaamde 3 D’s: de decentralisatie van € 11 miljard aan taken in wat is gaan heten ‘het sociaal domein’. En ook hier moest het leiden tot betere dienstverlening voor minder geld. Dus elke keer werd een kleiner budget overgeheveld dan voorheen beschikbaar was, veelal onder de noemer van ‘een doelmatigheidskorting’.

Betere dienstverlening aan burgers was een terugkerend argument voor al die voorstellen. Het is dan niet zo gek dat die burger-als-belastingbetaler wil weten hoe het is gesteld met de zinnige besteding van de middelen die bij hem of haar zijn opgehaald. Krijg ik waar voor mijn geld, is een legitieme vraag. Maar wie beantwoordt die vraag?

Daarmee kom ik bij het fundamentele belang van verantwoording. Publieke verantwoording aan een vertegenwoordigende, controlerende tegenmacht vormt het fundament van een werkende democratie. Verantwoording is geen doel in zichzelf, laat staan een bijkomstigheid. De verantwoording goed organiseren is geen technocratische opgave maar een democratische; het is een antwoord geven op een vraag om informatie waar iedereen recht op heeft. Dat idee is eeuwen oud.

Het Groot Privilege

Nog wat verder terug in de tijd. Om haar macht in een onrustig Europa met veel concurrerende vorsten te bestendigen, sloot Maria van Bourgondië, de piepjonge erfgename van vele graafschappen, hertogdommen, en heerlijkheden, een verbond met de Nederlandse gewesten. Ze moest worden erkend als erfgename om haar vader op te volgen (er was een andere kaper op de kust!) maar daar moest wat tegenover staan. De provinciën wilden bijvoorbeeld dat de door Maria’s vader recent ingevoerde centralisatie van macht – naar Brussel! – werd teruggedraaid. Ook moest het bestuur weer in de eigen landstaal en moest de Rekenkamer terugverhuizen van Brussel naar Den Haag. Maar Maria moest vooral erkennen dat vooraf toestemming moest worden gevraagd aan de Staten-Generaal alvorens de vorst belasting mocht heffen. Dat werd vastgelegd in het Groot Privilege – een net zo belangrijk vaderlands document als de Unie van Utrecht en de Acte van Verlatinghe.

Dus moest voortaan vooraf duidelijk zijn waar het belastinggeld voor was bedoeld. En als je vooraf afspraken maakt, moet je die ook achteraf controleren. Philips II vergat dat, met alle gevolgen van dien. De invoering van de tiende penning en andere belastingen zonder toestemming was de directe aanleiding de vorst af te zweren.

Op dit uitgangspunt tussen bestuur en de financier is ook de Grondwet van 1814 en eveneens het ‘Huis van Thorbecke’ gefundeerd. Rijk, provincies, en gemeenten hebben eigen taken en ze leggen verantwoording af aan een volksvertegenwoordiging. Het budgetrecht, de finale zeggenschap vooraf en achteraf over het geld, berust bij de gemeenteraad, provinciale staten en de Staten-Generaal. Niet bij wethouders, gedeputeerden en ministers.

Maar eenvoudige uitgangspunten kunnen mettertijd behoorlijk ingewikkeld worden uitgewerkt. Het overzichtelijke en eenvoudig ingerichte Huis van Thorbecke is verworden tot een construct dat binnen de Algemene Rekenkamer het Huis van Escher wordt genoemd. Omdat alles zo onduidelijk met elkaar is verbonden. En er zo veel verschillende financieringsstromen en verdeelde bevoegdheden zijn.

De relatie tussen innen, organiseren en verantwoorden is dus verbroken. Als onduidelijk is waar publieke bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn belegd, is evenmin duidelijk waar je als burger aan moet kloppen. Als het geld wordt geïnd door de ene partij maar vervolgens wordt uitgegeven door iemand anders, zonder dat die andere zich daarover helder en navolgbaar verantwoordt, wordt het ingewikkeld. Follow the money, maar hoe en door wie?

Weinig aandacht voor de eenvoud van de rotonde

Dus laten we eens kijken naar die ingewikkelde arrangementen zelf, en niet de oplossing zoeken in verdere verfijning ervan. De vroegere minister Pieter Winsemius gebruikte de rotonde als metafoor. Een rotonde functioneert op basis van eenvoudige regels. En doet een beroep op het gezond verstand en welbegrepen eigenbelang. Een kruispunt daarentegen staat binnen de kortste keren vol met stoplichten, borden, waarschuwingslichten en fotocamera’s. Rotondes zijn daarom ook veiliger dan kruispunten. De afgelopen twintig jaar zijn daarom in het verkeer behoorlijk wat kruispunten vervangen door rotondes. Maar in het openbaar bestuur zijn de afgelopen decennia vooral kruispunten gemaakt. Er is weinig aandacht voor de eenvoud van de rotonde. En dan gebeuren er dus meer ongelukken.

Een recent voorbeeld zijn de zogenoemde regiodeals. Een instrument dat door het huidige kabinet is ingezet om regionale ontwikkeling en innovatie te ondersteunen. Blijkbaar was de normale geldstroom van tientallen miljarden via meer dan vijftig verdelingscriteria in het gemeentefonds niet toereikend.

Dat kan, maar dan biedt de wet nog twee mogelijkheden: geld voor een bepaald specifiek doel kan onder voorwaarden aan provincies of gemeenten worden uitgekeerd: een specifieke uitkering. Of geld kan zonder voorwaarden aan provincies of gemeenten worden gegeven, en dan heet het een decentralisatie-uitkering. Over de besteding van een decentralisatie-uitkering hoeft niet te worden verantwoord, over de eerste natuurlijk wel – want als je samen afspraken maakt, dan moeten die door beide partijen nagekomen worden, toch?

Eén zo’n regiodeal beoogt innovatie in de regio Eindhoven te versterken: Brainport Eindhoven. Daar gaat bij elkaar bijna € 500 miljoen aan publiek geld in om. De rijksoverheid en de regio-partners hebben samen allemaal doelstellingen en voorwaarden gesteld en vastgelegd in een convenant. Dus uit de wet zou volgen: specifieke uitkering. Nee, afgesproken werd de wet niet te volgen en het andere instrument te nemen. Dan kan de Algemene Rekenkamer niet anders dan concluderen dat het geld voor deze regio-deal op onrechtmatige wijze is besteed.

Maar – om het nog ingewikkelder te maken – de extra Rijksmiddelen worden in het geval van Eindhoven door de gemeente ontvangen en meteen ter beschikking gesteld aan een stichting: de Stichting Brainport Eindhoven. Die verantwoordt zich met een jaarrapportage. Aan wie en op welke manier? Onduidelijk. En als die stichting dan besluit om shirtsponsor te worden van een voetbalclub (PSV, zoals u regelmatig kunt zien op televisie), wat dan? Tot wie kan een belastingbetalende burger zich wenden? Dat waren de opstellers van de regio-deals uit het oog verloren; controle op rechtmatigheid is niet een last die zo veel mogelijk ontlopen moet worden, het is een essentieel onderdeel van de democratie.

Kortom, we hebben in veel gevallen de democratie uit het oog verloren en zoeken te vaak het antwoord in de technocratie. Het gevolg daarvan, het Huis van Escher, is het probleem. Dat moet ter discussie worden gesteld.

Leidt dat tot restauratie van het Huis van Thorbecke? Niet per se. De bestuurlijke opgave en de maatschappelijke omstandigheden van 2019 zijn niet te vergelijken met die van 1848. We moeten zoeken naar nieuwe antwoorden op oude vragen. Welke rol heeft de volksvertegenwoordiging in die nieuwe constellatie? Welke informatie past bij het parlementair budgetrecht? Hoe kunnen moderne technologie en gemakkelijk toegankelijke open data moderne publieke verantwoording helpen vormgeven? Zijn realtime auditing en data-analytics een wenkend perspectief naast of in de plaats van klassieke controle? Welke verantwoordingstaak richting het parlement heeft de minister als opdrachtgever, eigenaar of aandeelhouder ten opzichte van verzelfstandigde publieke instituties? Hoe ‘zelfstandig’ zijn die organisaties? Maar bovenal, waar moet je als burger aankloppen als je vragen, problemen of klachten hebt? Hoe weet je of je waar voor je geld krijgt? En wie gaat je dat vertellen?

Kijk terug en neem de situatie in ogenschouw

Ik weet dat vragen stellen makkelijker is dan ze beantwoorden. Maar het zijn wel vragen die gesteld moeten worden. Het openbaar bestuur heeft decennia van reorganisaties achter de rug, mede ingegeven door financiële tekorten. Nu lijkt die situatie gekeerd. En een oude wijsheid is dat je het dak moet repareren als de zon schijnt.

Figuur 2. Cyclus van begroten, uitvoeren, verantwoorden en bijsturen
(Bron: Algemene Rekenkamer 2016)

Dat kan gemakkelijk leiden tot een pleidooi voor nog meer veranderingen. Maar het zou van wijsheid kunnen getuigen om eens terug te kijken en de situatie in ogenschouw te nemen. Kijk eens naar dat kruispunt, de stoplichten, bewegwijzering, flitspalen en camera’s die het openbaar bestuur kenmerken. En stel de vraag wat al die ingrepen en bestuurlijke reorganisaties hebben opgeleverd. En wat de democratische consequenties van die transities zijn. Stel de vraag hoe de relatie tussen het innen en besteden van belastinggeld én de effecten daarvan weer inzichtelijk kunnen worden. En als dat goed wordt georganiseerd, ontstaat als vanzelf verslaggeving die meer inzicht biedt in de effectiviteit van beleid en is de controle daarop ook nog eens waardevoller, want informatiever. Dan krijgt het begrip ‘rechtmatig’ veel meer betekenis.

Drs. A.P. Visser is president van de Algemene Rekenkamer.

Literatuur

• Rekenkamer, Inzicht in Publiek Geld (deel 2), Den Haag september 2019
• Algemene Rekenkamer, Staat van de rijksverantwoording 2018: Continuïteit dienstverlening kostbaar bezit, Den Haag mei 2019
• Algemene Rekenkamer, Resultaten verantwoordingsonderzoek 2018 – Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII), Den Haag mei 2019
• Algemene Rekenkamer, Resultaten verantwoordingsonderzoek 2016 – Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII), Den Haag mei 2017
• Stichting Brainport Eindhoven, Regio Deal Brainport Eindhoven, https://www.brainport.nl/uploads/documents/Regio_Deal_Brainport_Eindhoven.pdf