Verplichte indicatoren bij gemeenten, trap niet in de valkuil van systeemvermenging!

Op 5 maart verscheen in B&G een interessant artikel van Budding, De Boer en Ormel over het gebruik van de verplichte indicatoren bij gemeenten in begrotingen en jaarrekeningen. Zij hebben het gebruik in de praktijk onderzocht en geven enkele verbeteradviezen. Ik mis echter een belangrijk advies: ga die indicatoren alleen gebruiken waarvoor ze geschikt zijn (vergelijken) en niet misbruiken voor sturing, dat moet namelijk altijd op basis van je eigen beleid gebeuren.

Vooropgesteld, het onderzoek lijkt deugdelijk uitgevoerd. De conclusies zijn helder: bij bijna de helft van de gemeenten worden niet alle indicatoren opgenomen en het merendeel van de gemeenten toont niet aan het nut van deze indicatoren in te zien. Budding et al. geven daarom enkele logische adviezen om het systeem te verbeteren. Waarschijnlijk zullen de uitkomsten binnen veel gemeenten worden herkend en met instemming worden ontvangen. Toch ga ik er een andere invalshoek naast zetten.

Triple Loop Learning

Ik moest bij het lezen denken aan de zogeheten Triple Loop Learning van Argyris: niet blijven hangen in ‘de goede dingen goed doen’, maar ook de vraag daarboven stellen: ‘waarom doen we iets?’ In de tweede zin van het artikel geven Budding et al. het antwoord op deze laatste vraag: 'Het doel hiervan was om te komen tot meer transparantie, stuurbaarheid en vergelijkbaarheid.' Wie deze zin ontleedt ziet dat er eigenlijk twee verschillende doelen door elkaar heen lopen: stuurbaarheid en transparantie/vergelijkbaarheid. Iedereen die veel met prestatie-indicatoren werkt zal beamen dat deze twee doelen niet in één systeem kunnen worden samengevoegd. Dat leidt onherroepelijk tot problemen.

Benchmarken

Voor het realiseren van vergelijkbaarheid (benchmarken) is het noodzakelijk dat alle deelnemers dezelfde indicatoren gebruiken, en op dezelfde manier de waarden berekenen. Een norm vooraf bepalen is niet nodig, er kunnen achteraf gemiddeldes en grootteklassen worden berekend voor de onderlinge vergelijking. Een verplichte set indicatoren, zoals nu opgenomen in de regeling beleidsindicatoren gemeenten, kan dan heel effectief zijn. Mits de onderliggende berekeningsmethodiek bij alle gemeenten ook gelijk is natuurlijk.

Vervolgens kun je de uitkomsten gebruiken om vergelijkingen te maken, en te zien of er andere gemeenten zijn die op een bepaald terrein beter presteren. Van hen zou je dan kunnen leren (benchlearning). Bij dit laatste moet je natuurlijk wel altijd rekening houden met de gemaakte beleidskeuzes. Als je bewust kiest voor weinig of veel investeren in een bepaald beleidsterrein zul je in een benchmark normaal gesproken ook lager of hoger scoren op dit onderdeel.

Performance Management

Voor het sturen op basis van indicatoren (performance management) is het noodzakelijk om indicatoren te kiezen die aansluiten bij het eigen beleid van de individuele gemeente. De set indicatoren zal voor iedere gemeente uniek zijn, immers niet iedere gemeente voert hetzelfde beleid. Kopiëren van de set, of wettelijk verplicht voorschrijven, is per definitie onjuist.

Vervolgens moet voor iedere indicator een realistische streefwaarde (de norm) worden bepaald. Die normen moeten altijd situationeel worden bepaald, niet van bovenaf worden voorgeschreven. Of je moet een uitvoeringsorgaan zijn, dan mag de wetgever de doelen voorschrijven.1 Maar dat zijn gemeenten nu eenmaal niet.

Bij het sturen vergelijk je vervolgens steeds of je nog op koers ligt om de normen te halen. Daarover ga je intern het gesprek aan en analyseer je de oorzaken van afwijkingen. Daarna bepaal je of, en zo ja hoe, je moet bijsturen. Dat is de essentie van performance management.

Aanvullend advies

Helaas zie je in de praktijk regelmatig dat deze twee systemen door elkaar worden gehaald. Dit geeft allerlei bekende problemen. Budding et al. beschrijven er enkele: niet alle beleidsindicatoren worden door iedereen als nuttig ervaren (ze sturen er niet op) en deels worden ze daarom niet ingevuld. En als ze wel worden ingevuld krijgen ze geen prominente plaats in het jaarverslag of de begroting. (In de praktijk zijn er nog meer van deze mengproblemen bekend, zeker als ook de stuurnormen nog worden bepaald aan de hand van de benchmark.)

Het is daarom jammer dat ze in het onderzoek niet op die systeemvermenging in zijn gegaan. Ik zou daarom één advies toe willen voegen: ga het verplichte systeem alleen gebruiken waar het voor geschikt is, namelijk benchmarken en benchlearnen. Performance management kan ook voor gemeenten een krachtig stuurinstrument zijn, maar dan moet dat wel worden opgezet vanuit het eigen beleid en niet vanuit verplichte beleidsindicatoren.

Wim Zaal is Concerncontroller bij woningstichting Stadlander. Hij is ruim 20 jaar bezig met benchmarking en prestatiemeting bij gemeenten en woningcorporaties, en bedenker van een performance management systeem dat inmiddels bij zeven woningcorporaties wordt gebruikt.

1.  Bedenk wel, voorbeelden als de verplichte bonnenquota bij de politie hebben in het verleden aangetoond dat performance management ook bij de aansturing van uitvoeringsorganen rare neveneffecten kan hebben als de normen niet situationeel worden bepaald.