Management control in het jeugddomein

Figuur 1. De relatie tussen gemeente en jeugdhulpaanbieder

2. Management Control in het jeugddomein: resultaatsturing als uitgangspunt

In de relatie tussen gemeenten en jeugdhulpaanbieders is resultaatsturing het uitgangspunt. Bij resultaatsturing worden geen aanwijzingen gegeven ten aanzien van de handelingen die moeten worden uitgevoerd, maar beperkt men zich tot de definitie van de relevante (kwantitatieve en kwalitatieve) kenmerken van de te realiseren prestaties of output (Groot & Van Helden, 2017). Of, zoals gemeenten het veelal zelf aanduiden: ‘Wij gaan over het “wat”, de aanbieders over het “hoe”’.

Met de komst van de Jeugdwet is er bij gemeenten een toenemende behoefte ontstaan aan meer zicht op de resultaten die door jeugdhulpaanbieders worden gerealiseerd.

In de verschillende jeugdhulpregio’s waarin gemeenten samenwerken, waaronder IJsselland, Twente en Haaglanden, is zelfs de wens uitgesproken om op de langere termijn over te gaan op een systeem van resultaatbekostiging waarbij jeugdhulpaanbieders (in ieder geval deels) worden bekostigd op basis van de resultaten die zij met kinderen, jongeren en hun ouders weten te behalen. Dit systeem zou moeten leiden tot een betere kwaliteit van de jeugdhulp en zou ook de samenwerking, ondernemingszin en innovatie in de jeugdsector moeten bevorderen (zie ook De Vries, 2019b).

Andere mogelijke voordelen zijn dat er geen gedetailleerde analyses en documentatie van handelingen nodig zijn, dat de doelcongruentie tussen organisatie en medewerkers (hier: gemeente en jeugdhulpaanbieders) wordt bevorderd en dat taakuitvoerders meer eigen beslissingsruimte krijgen (Groot & Van Helden, 2017).

Nadeel van deze beheersingsmethode is dat resultaten in de praktijk vaak moeilijk meetbaar zijn en/of ook door andere factoren worden beïnvloed waarop bijvoorbeeld een jeugdhulpaanbieder niet tot nauwelijks invloed heeft. Er bestaat in dat geval nauwelijks een direct verband tussen de activiteiten en inspanningen van een aanbieder en het resultaat dat wordt behaald. Het is, met andere woorden, buitengewoon moeilijk om een goed prestatiemeetsysteem te ontwerpen (Groot & Van Helden, 2017; De Vries, 2019b).

Om resultaatsturing succesvol te kunnen invoeren moet er aan verschillende randvoorwaarden zijn voldaan. Er moet complete duidelijkheid en overeenstemming zijn over de gewenste output, de taakuitvoerder (hier: de jeugdhulpaanbieder) moet precies weten wat er van hem wordt verwacht en moet de beoogde output daadwerkelijk kunnen beïnvloeden en de resultaten moeten op effectieve wijze waargenomen kunnen worden (Groot & Van Helden, 2017). Daarnaast zijn ook “zachte” factoren van belang voor een succesvolle implementatie van resultaatsturing. Het gaat dan bijvoorbeeld om de mate waarin binnen de betrokken organisaties draagvlak is voor het systeem en er betrokkenheid is bij de resultaten, maar ook om een gevoel van wederzijds vertrouwen tussen, in dit geval, de gemeente als opdrachtgever en de jeugdhulpaanbieder als opdrachtnemer (De Vries, 2019b).

3. De inrichting versus de werking van het management control systeem

Met het introduceren van resultaatsturing in het jeugddomein hebben de resultaten die worden behaald met jeugdhulp een meer centrale plaats gekregen in het denken over sturing in de jeugdhulp en in het gesprek tussen gemeenten en aanbieders. Uit onderzoek (o.a. De Vries, 2019b; De Vries & Wolbink, 2017) blijkt dat andere potentiële voordelen, zoals betere samenwerking, meer innovatie, minder administratieve lastendruk en meer beslissingsruimte voor de uitvoering lijken zich op dit moment in mindere mate voor te doen. Bestuur en management van gemeenten geven aan bezig te zijn met het inrichten van een beheerssysteem wat eraan moet bijdragen dat de transformatiedoelen worden gerealiseerd binnen het daarvoor beschikbare budget.

Tegelijkertijd geven jeugdhulpprofessionals en toegangs-/gebiedsteammedewerkers in de uitvoering aan dat zij de indruk hebben dat er, sinds gemeenten per 1 januari 2015 verantwoordelijk zijn geworden voor de jeugdhulp, vooral wordt nagedacht over beleid, budgetten en allerhande bedrijfsmatige vraagstukken en dat de daadwerkelijke zorg voor en hulpverlening aan de cliënten naar de achtergrond is verdwenen. De toenemende administratieve lastendruk die door hen wordt ervaren versterkt dit beeld. In de beleving van de medewerkers van de gebiedsteams en de jeugdhulpprofessionals komt het oplossen van de problemen van kinderen, jongeren en hun ouders steeds verder onder druk te staan.

Een mogelijke verklaring hiervoor lijkt erin gelegen dat aan randvoorwaarden zoals duidelijkheid en overeenstemming over de gewenste resultaten en verwachtingen ten aanzien van de medewerkers in de uitvoering, een deugdelijk meetsysteem, draagvlak voor het systeem en een gevoel van wederzijds vertrouwen onvoldoende is voldaan. Het op de juiste wijze formuleren van de resultaten blijkt een grote uitdaging voor medewerkers in de gemeentelijke uitvoering. In de praktijk is het lastig om een onderscheid te maken tussen het ‘wat’ en het ‘hoe’ en zij lopen tegen weerstand en wantrouwen aan bij de jeugdhulpprofessionals.

Er is geen duidelijkheid en overeenstemming over de te behalen resultaten. Ook is het niet duidelijk wat er nu eigenlijk moet gebeuren wanneer resultaten niet worden behaald; moeten individuele hulpverleners daarop worden aangesproken of worden (jeugdhulp)aanbieders als organisaties daar uiteindelijk op afgerekend? En in hoeverre maakt de wijze waarop aanbieders georganiseerd zijn daarbij nog een verschil? Zo kunnen jeugdhulpaanbieders vrijgevestigden zijn, maar ook wordt er wel gewerkt volgens een constructie van hoofdaannemer en onderaannemers, waaronder ook weer zelfstandigen.

En door wie gebeurt dat aanspreken dan? Met andere woorden, hoe moeten beheersmaatregelen nu eigenlijk worden ingezet? Het risico doet zich onder die omstandigheden voor dat jeugdhulpaanbieders zich op de cliënten met de minst complexe problematiek gaan richten, omdat daar relatief snel en eenvoudig resultaat te behalen is. Daarnaast constateren zowel de gemeentelijke als de jeugdhulpprofessionals een toename van het aantal administratieve handelingen dat zij moeten verrichten. Een toenemende administratieve lastendruk bij jeugdhulpaanbieders en bij gemeenten gaat ten koste gaan van de professionele houding en motivatie van de betreffende medewerkers. Dit kan leiden tot kwalitatief minder goede hulpverlening, maar ook tot een afname van het draagvlak voor en daarmee de effectiviteit van het management control systeem.

4. Van een ‘illusion of control’ naar het injecteren van vertrouwen

Het management control systeem zoals dat is ingericht voor de relatie tussen gemeente en jeugdhulpaanbieders werkt, zoals in het voorgaande reeds werd beschreven, niet optimaal. Het leidt niet tot de beoogde voordelen, maar heeft wel verschillende nadelen en risico’s tot gevolg. Het lijkt erop dat er op dit moment bij gemeenten sprake is van wat wel wordt aangeduid als een ‘illusion of control’ (Rosanas en Velilla, 2005); bestuurders en managers geloven sterk in beheersing en monitoring, terwijl geen enkel systeem dat gebaseerd is op uitsluitend extrinsieke prikkels medewerkers voldoende kan motiveren.

Een management control systeem, bestaande uit onder meer een set aan kwantitatieve prestatie-indicatoren, is noodzakelijk voor iedere organisatie met een zekere omvang ter onderbouwing van de besluitvorming en voor het realiseren van een minimale effectiviteit zodat in de behoeften van de verschillende stakeholders kan worden voorzien. Tegelijkertijd heeft een dergelijk systeem het risico van depersonalisering in zich wanneer financiële prikkels de boventoon gaan voeren.

Het is daarom van belang om ook aandacht te hebben voor onder meer de morele waarden van medewerkers, informele relaties, de voorbeeldrol van het management en het wederzijds vertrouwen tussen medewerkers (Rosanas & Velilla, 2005). Of, om in termen van Vosselman te spreken (2012, p.1): ‘Instrumentele verantwoordingsrelaties moeten plaats maken voor relationele verantwoording; overtollig wantrouwen moet plaats maken voor vertrouwen; afrekening moet plaatsmaken voor de ontwikkeling van leervermogen’. De ‘logica van resultaten’ zou plaats moeten maken voor een ‘logica van behoorlijk gedrag’ en prestatiemanagement zou de creatie van publieke waarde moeten ondersteunen (Vosselman, 2012). Er moeten condities gecreëerd worden waarmee reflexiviteit wordt bevorderd. Niet de afrekening, maar de continue verbetering zou voorop moeten staan in de relatie tussen gemeenten en jeugdhulpaanbieders. En vertrouwen kan daar een belangrijke rol in spelen.

Er is in het jeugddomein een marktbureaucratie ontstaan; een hybride vorm van markt en bureaucratie, waarin gemeenten (al dan niet in gezamenlijkheid) contracten met aanbieders sluiten waarin zij allerhande afspraken vastleggen over te behalen resultaten, termijnen, tarieven en budgetten. Daarnaast worden er hoge eisen gesteld aan de informatievoorziening door de jeugdhulpaanbieders met een toenemende administratieve lastendruk tot gevolg.

De relatie tussen gemeenten en jeugdhulpaanbieders wordt gekenmerkt door een hoge mate van wederzijdse afhankelijkheid, een hoge mate van informatie-asymmetrie (de gemeente gaat zoals gezegd over het ‘wat’, de aanbieder over het ‘hoe’) en potentieel opportunistisch gedrag van aanbieders op de ‘markt voor jeugdhulp’. Daarnaast bestaat er een onzeker verband tussen de inspanningen van jeugdhulpaanbieders en de gerealiseerde resultaten voor kinderen en gezinnen.

Ook is de omgeving als dynamisch te karakteriseren, denk bijvoorbeeld aan veranderingen in wet- en regelgeving, zoals het onlangs aangekondigde wetsvoorstel van de ministers van VWS en Veiligheid & Justitie gericht op het afdwingen van verdergaande regionale samenwerking in de jeugdhulp, terwijl onder druk van oplopende financiële tekorten bij veel gemeenten in de praktijk het draagvlak voor (financiële) risicodeling binnen de bestaande jeugdhulpregio’s bij gemeenten lijkt te verminderen. Deze kenmerken van het huidige jeugdstelsel maken dat een op vertrouwen gebaseerd management control systeem beter zou passen (zie ook Van der Meer-Kooistra & Vosselman, 2010; De Vries, 2018).

In feite impliceert dit een verschuiving van een principaal-agent relatie naar een principaal-steward relatie. In een principaal-agent relatie wordt verondersteld dat de agent, in dit geval de jeugdhulpaanbieder, gebruik maakt van zijn informatievoorsprong om zijn eigen belang te realiseren, terwijl een principaal-steward relatie ervan uitgaat dat jeugdhulpaanbieders door intrinsieke beloning gemotiveerd zullen zijn om hun belangen af te stemmen op de belangen van andere betrokken partijen, zoals de gemeente (zie ook Vosselman, 2012). Concreet betekent dit dat er minder dichtgetimmerde contracten op bestuurlijk niveau tot stand zouden moeten komen en dat er vertrouwen geïnjecteerd zou moeten worden in het management control systeem.

Formele beheersstructuren zijn de basis van waaruit vertrouwen opgebouwd kan worden. Daarbij is het van belang het gezamenlijke doel te benoemen en het belang van de (jeugdhulp)professie (weer) voorop te stellen. Gemeenten en jeugdhulpaanbieders zouden op alle niveaus, van bestuur en management tot uitvoering periodiek het goede gesprek moeten voeren om het uitwisselen van informatie, zonder dat de ander daarom vraagt, te bevorderen en vertrouwen tot stand te brengen. Voor een transformatie van de jeugdhulpverlening in lijn met hetgeen met de Jeugdwet wordt beoogd is het noodzakelijk dat (ook) de hervorming van het management control systeem als gezamenlijke uitdaging door gemeenten en jeugdhulpaanbieders wordt aangegaan.

Verschillende gemeenten hebben inmiddels een (business)controller sociaal domein aangesteld. Deze controller kan in de beoogde ontwikkeling een belangrijke rol vervullen. Hij kan meedenken over de reikwijdte en invulling van de formele beheersstructuur, in het bijzonder waar het gaat om de, bij voorkeur beperkte, set van kwantitatieve prestatie-indicatoren. Daarnaast kan hij meedenken over en richting geven aan het niveau waarop gemeenten en jeugdhulpaanbieders (regionaal of lokaal, op het niveau van bestuur, management en/of uitvoering) welk gesprek zouden moeten voeren. Daarbij zou hij in zijn rol als kritische sparringpartner het gezamenlijk doel en het belang van de (jeugdhulp)professie continu onder de aandacht van bestuur en management moeten brengen.

Bronnen

T.L.C.M. Groot & G.J. Helden (2017). Financieel management van non-profit organisaties. Groningen/Houten: Noordhoff Uitgevers.

J. van der Meer-Kooistra & E.G.J. Vosselman (2010). Trust and control in strategic alliances: an instrumental perspective. In Das, T.K. (ed.), Researching Strategic Alliances: Emerging Perspectives. Charlotte: Information Age Publishing.

J.M. Rosanas & M. Velilla (2005), The Ethics of Management Control Systems: Developing Technical and Moral Values. Journal of Business Ethics, 57(1), p. 83-96.

E.G.J. Vosselman (2012). Control in de moderne overheidsorganisatie: van opportunistische agenten naar betrouwbare ‘stewards’.

M.S. de Vries (2019a). Het gebruik van prestatie-informatie door raadsleden. Een casestudy in het jeugddomein. Amsterdam: Vrije Universiteit.

M.S. de Vries (2019b). Results-based funding for youth care: from conditions and challenges to the outlines of a system. In L. Martin & R. Schick (eds.), Human Services Contracting: A Public Solutions Handbook. New York/London: Routledge.

M.S. de Vries (2018). Van georganiseerd wantrouwen naar sturen op vertrouwen. Over de relatie tussen wijkteams en specialistische aanbieders. In D. Graas, A. de Klein, T. Jansen & J. Stevens (reds.), Écht doen wat nodig is. Pleidooi voor kleinschalige effectieve jeugdhulp. Culemborg: Stichting Beroepseer.

M.S. de Vries & R.H. Wolbink (2017). Kantelende sturing in de jeugdhulp? Jeugdbeleid, 11(4), p. 219-233.

Dr. M.S. de Vries is controller sociaal domein gemeente Hengelo