Het gebruik van prestatie-informatie door raadsleden

Het lokaal sociaal domein wordt momenteel geconfronteerd met grote financiële tekorten, sturingsproblemen en tekortschietende kwaliteit van zorg en hulpverlening. Gemeenteraden zijn op zoek naar sturingsinformatie om zicht en grip te krijgen op deze problemen. Uit een onderzoek dat in 2019 werd uitgevoerd in een middelgrote gemeente in het midden van het land naar het gebruik van prestatie-informatie door raadsleden in het jeugddomein blijkt dat de prestatie-informatie die raadsleden ontvangen veel in omvang en divers van aard is.

Toch maken raadsleden weinig gebruik maken van de informatie die zij tot hun beschikking hebben. Het ontbreken van een gezamenlijke visie van raad en college en van actuele en concrete doelen voor de jeugdhulp lijkt de onderliggende verklaring voor de continue vraag van raadsleden om meer prestatie-informatie. Aanbevolen wordt om het gesprek tussen raad en college aan de voorkant te versterken en een beperkt aantal actuele en concrete doelen te vertalen naar indicatoren voor de kwaliteit van de hulpverlening, de financiële situatie en de transformatie van de jeugdhulp.

Ook zouden vorm en doel van de informatievoorziening aan raadsleden beter op elkaar moeten aansluiten om het gebruik van prestatie-informatie door raadsleden te verbeteren. De public controller zou dit proces als kritische gesprekspartner moeten faciliteren en ondersteunen waarbij de rol en functie van de gemeenteraad het uitgangspunt is. 

1. Onvoldoende inzicht in het gebruik van prestatie-informatie door raadsleden

Het werk van gemeenteraden is met de komst van de nieuwe taken in het sociaal domein uitgebreid en complexer geworden en raadsleden zijn op zoek naar informatie om zicht en grip te krijgen op de ontwikkelingen in dit domein. Zo vragen raadsleden zich af welke sturingsmogelijkheden zij nog hebben nu zij in toenemende mate regionaal samenwerken met andere gemeenten en voor de uitvoering afhankelijk zijn van semi-publiek georganiseerde zorgaanbieders. Daarnaast vinden raadsleden het lastig om de informatie die zij van het college en de ambtelijke organisatie ontvangen te beoordelen en daadwerkelijk te gebruiken (De Vries, 2019; ROB, 2020).

Dit artikel richt zich op het gebruik van prestatie-informatie binnen de gemeentelijke politieke besluitvorming in het jeugddomein. Met dit artikel wordt inzicht gegeven in de wijze waarop raadsleden tot besluiten komen, in hun gebruik van prestatie-informatie daarbij en in de wijze waarop in hun informatiebehoefte kan worden voorzien. Het artikel is gebaseerd op een onderzoek dat in 2019 werd uitgevoerd in een middelgrote gemeente in het midden van Nederland. In het onderzoek zijn verschillende onderzoeksmethoden ingezet, te weten een analyse van beleidsdocumenten, een analyse van audiovisuele opnames van raadsvergaderingen en interviews met raadsleden en andere relevante actoren binnen het college en de ambtelijke organisatie.

Er is al veel bekend over het gebruik van prestatie-informatie door managers in het publieke domein, maar minder over het gebruik van dergelijke informatie door politici. Inzicht in het gebruik van prestatie-informatie door raadsleden kan leiden tot een betere informatievoorziening aan raadsleden en daardoor tot een betere invulling van hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol. Uiteindelijk leidt dit tot een beter functioneren van de lokale democratie. Door dit artikel toe te spitsen op het thema jeugdhulp worden er inzichten verkregen die gemeenteraden kunnen helpen om meer in control te raken in een domein dat vandaag de dag wordt geconfronteerd met grote financiële tekorten, sturingsproblemen en tekortschietende kwaliteit van zorg en hulpverlening.

2. Informatievoorziening aan de raad

Met de komst van het New Public Management eind vorige eeuw is de hoeveelheid en het belang dat wordt toegekend aan prestatie-informatie toegenomen. Prestatie-informatie kan zowel kwantitatief als kwalitatief en zowel financieel als niet-financieel van aard zijn. Kroll (2013) maakt in dit verband een interessant onderscheid tussen routinematige prestatie-informatie en niet-routinematige prestatie-informatie. Routinematige informatie wordt op regelmatige basis verzameld en is veelal kwantitatief van aard.

Deze informatie wordt vaak gepresenteerd in formele rapportages, waaronder de planning- & control-documenten. Niet-routinematige prestatie-informatie heeft een meer ad hoc karakter, is vaak kwalitatief van aard en wordt via verschillende kanalen verspreid. Twee belangrijke bronnen van niet-routinematige informatie zijn insiders vanuit de organisatie en relevante externe stakeholders.

In de onderzochte gemeente wordt jeugdhulp beschouwd als integraal onderdeel van het sociaal domein en dat komt ook tot uitdrukking in de informatievoorziening aan de raad; informatie die wordt verstrekt betreft over het algemeen niet uitsluitend het thema jeugdhulp, maar heeft bijvoorbeeld ook betrekking op zorg en ondersteuning die wordt verleend op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). De raad wordt op verschillende momenten en op verschillende manieren geïnformeerd over de ontwikkelingen in het sociaal domein en daarbinnen over de jeugdhulp. De prestatie-informatie die de raad ontvangt is heel divers; routinematige en niet-routinematige informatie en zowel kwantitatieve (financieel en niet-financieel) als kwalitatieve informatie.

Zo werd de raad voor wat betreft de jeugdhulp onder meer geïnformeerd over de financiële stand van zaken, de achtergronden daarvan en de verwachte ontwikkelingen daarin, het gebruik, de ervaringen en tevredenheid van cliënten, de visie van zorgaanbieders, het beleidsproces en de beoogde aanpak en mogelijk te nemen maatregelen om de financiële tekorten terug te dringen.

Naast de informatie die raadsleden van het college ontvangen informeren zij zich ook, zei het in wisselende mate, over de ontwikkelingen in het jeugddomein via direct contact met jeugdhulpaanbieders, inwoners en ambtenaren. De eigen werkervaring blijkt ook van belang in de beeldvorming van raadsleden over het jeugddomein. Daarnaast wordt informatie via andere kanalen verkregen, zoals via de media en via rapportages van externe deskundigen.

In het begin van de decentralisatie in 2015 is er in de betreffende gemeente weinig aandacht geweest voor financierings- en sturingsvraagstukken en voor de informatievoorziening daarover aan de raad. Ten tijde van het onderzoek signaleren raadsleden verschillende typen problemen met betrekking tot het sociaal domein in het algemeen en de jeugdhulp in het bijzonder, namelijk zorginhoudelijke problemen, financiële problemen en sturingsproblemen.

Afhankelijk van het type probleem waar raadsleden de nadruk op leggen, verschillen zij in hun informatiebehoefte. Raadsleden zijn van mening dat de informatiepositie van de gemeente voor wat betreft de jeugdhulp, nog niet op orde is. 'Je kunt nu bijvoorbeeld zien dat de intramurale jeugdzorg toeneemt, maar interessanter is het om te weten waar dat door komt en welke indicatoren of sturingsinstrumenten je aan de voorkant hebt', aldus één van de raadsleden.

Toch is de informatievoorziening aan de raad in de beleving van raadsleden de recentelijk wel verbeterd. Een raadslid merkt op: 'Een jaar geleden zou ik hebben gezegd dat de informatie van het college alleen maar mijn black box gevoel voedde. De monitoring was, net als het beleidskader, veel te globaal en niet gekoppeld aan wat de gemeente wil bereiken en aan het daadwerkelijk bereiken daarvan'. De afgelopen jaren zijn er door college en ambtelijke organisatie verschillende ontwikkelingen in gang gezet om de informatievoorziening aan de raad te verbeteren.

Zo worden er, naast de informatievoorziening via de reguliere P&C-cyclus, in samenspraak met raadsleden themabijeenkomsten georganiseerd om de raad als geheel bij te praten over relevante ontwikkelingen in het sociaal domein, waaronder de jeugdhulp. Ook wordt er samen met raadsleden gewerkt aan de doorontwikkeling van dashboards met een beperkte set van indicatoren voor de verschillende onderdelen binnen het sociaal domein (jeugd, participatie en Wmo).

Daarnaast wordt ingespeeld op de behoeften van raadsleden zoals die tijdens raadsvergaderingen tot uiting komen, zoals bijvoorbeeld op de behoefte om beter zicht te krijgen op cliënttevredenheid. In de ontwikkeling van de informatievoorziening aan de raad proberen college en ambtelijke organisatie op de informatiebehoefte van raadsleden in te spelen, maar de informatiebehoeften van raadsleden lopen echter dermate uiteen dat het lastig is om hierin te voorzien.

Zo wordt de ontwikkeling naar dashboards met indicatoren positief beoordeeld door raadsleden, maar verschillen zij tegelijkertijd in hoge mate van mening over wat de juiste indicatoren zijn om zicht en grip te krijgen op de jeugdhulp en denken raadsleden heel verschillend over het abstractieniveau waarop zij geïnformeerd willen worden.

Waar een raadslid aangeeft: 'De raad moet vanuit een bepaalde abstractie kunnen zeggen wat de toetsstenen zijn. De verhalen op straat en incidenten zijn belangrijk, maar niet die toetsstenen' en een ander raadslid van mening is: 'Met het bespreken van casuïstiek schiet je niet zoveel op als je als raad op hoofdlijnen wilt gaan sturen, op individuele gevallen kun je niet sturen', spreekt een derde raadslid de zorg uit: 'Wanneer je op hoofdlijnen wilt sturen dan ontstaat het risico dat je verzandt in een te hoog abstractieniveau'.

3. Het gebruik van prestatie-informatie in het politieke besluitvormingsproces

Hoewel het aantal onderzoeken naar het gebruik van prestatie-informatie door politici schaars is, ontstaat op basis van eerder onderzoek van onder andere Van Helden (2016, 2017), Pollitt (2006) en Ter Bogt (2004) het beeld dat het gebruik van met name routinematige (financiële) prestatie-informatie door politici beperkt is. In een recent onderzoek van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) wordt dit beeld bevestigd en wordt gewezen op de enorme hoeveelheid informatie die gemeenteraden ontvangen over (alleen al) het sociaal domein.

De beschikbare prestatie-informatie wordt niet automatisch en ook niet eenduidig gebruikt in politieke besluitvormingsprocessen, zo wordt ook bevestigd door deze casestudy. Dat jeugdhulp wordt beschouwd als integraal onderdeel van het sociaal domein blijkt niet alleen uit de aard van de informatievoorziening aan raadsleden, maar ook uit het gebruik van informatie door raadsleden; er wordt gesproken op het niveau van het sociaal domein als geheel en niet (altijd) afzonderlijk over de jeugdhulp.

Raadsleden maken tijdens vergaderingen overwegend gebruik van routinematige informatie met een algemeen, financieel en kwantitatief karakter. Zij verwijzen in het politieke debat niet tot nauwelijks naar informatie die zij eerder hebben ontvangen, ook niet als deze voorziet in de informatiebehoefte die zij zeggen te hebben. Gevolg is dat veel van de beschikbare prestatie-informatie niet door raadsleden wordt benut. Tijdens de raadsvergaderingen blijkt de kaderstellende rol van de raad voor wat betreft de jeugdhulp niet tot nauwelijks vorm te krijgen.

Het ontbreken van de benodigde prestatie-informatie wordt door raadsleden als één van de oorzaken hiervoor gezien. Andere raadsleden wijzen op ideologische verschillen binnen de raad; fracties zouden (te) verschillend denken over het sociaal domein en de jeugdhulp. Eén van hen merkt hierover op: 'Dat komt ook omdat dit een politiek geladen dossier is. Je kunt op verschillende manieren naar jeugdzorg kijken, bijvoorbeeld naar een vraag als: Waar houdt zorg op? Dat is ingewikkeld, omdat het gaat over het samenlevingsbeeld en dat is een discussie die raadsleden moeten voeren. […] De fracties zitten nog heel verschillend in het dossier en dat blijkt tijdens het debat. […] Hoe ga je kaders stellen met uitgangspunten die je als raad niet eens met een meerderheid deelt? En hoe kun je kaders stellen als je bijvoorbeeld ook binnen de coalitie verschillende sentimenten aantreft?'. Ook de aard van het beleidsdomein wordt genoemd als verklaring voor het gebrek aan kaderstelling. Een raadslid constateert: 'Kaderstellen in de jeugdhulp is voor de raad heel lastig, omdat je als gemeente al heel weinig kaders kunt stellen in dit domein.

Als je naar de financiële stromen kijkt, en daar probeer je je in tijden van financiële tekorten met name op te focussen, dan blijkt dat slechts één derde van de instroom in de jeugdhulp vanuit de gemeente komt en twee derde vanuit huisartsen en instellingen. Op die twee derde heb je weinig tot geen invloed als gemeente. Dan kun je sterk gaan sturen op en kaders stellen aan die één derde, maar dat heeft weinig zin. […] De ruimte om kaders te stellen en te controleren is er veelal niet'. Een ander raadslid merkt op: 'Het gaat tenslotte wel om kinderen …'.

Het gebrek aan actuele en concrete doelen voor het sociaal domein en de jeugdhulp, maar ook het ontbreken van benodigde prestatie-informatie worden als reden opgevoerd voor de, eveneens beperkte, invulling die de raad geeft aan zijn controlerende rol. De griffier constateert dat verantwoording geen populair issue is binnen zijn gemeente. Er worden nu geen streefwaarden gekoppeld aan doelen en dan valt er naar zijn mening ook weinig te controleren: “Er wordt veel tijd gestoken in verantwoording, maar niet op een dusdanige manier dat dat zoden aan de dijk zet. Er is onvoldoende een verantwoordingscultuur binnen de gemeente […]”.

4. Hoe nu verder

De gemeenteraad en het college van de onderzochte gemeente hebben een redelijk eenduidig beeld van de problematiek die op dit moment speelt in relatie tot de jeugdhulp en deels ook van de oorzaken die daaraan ten grondslag liggen. De financiële tekorten op de jeugdhulp lopen op en zowel raad als college zoeken vanuit hun verschillende rollen naar inzicht in en grip op dit domein.

Een duidelijke gezamenlijke visie van raad en college op waar het naartoe moet met de jeugdhulp en actuele en concrete doelen ontbreken echter. Voorstellen van het college die betrekking hebben op de aanpak van de gesignaleerde problemen leiden, ondanks recente ontwikkelingen in de informatievoorziening, tot vragen vanuit de raad om meer prestatie-informatie over de oorzaken van de gesignaleerde problemen enerzijds en de gevolgen voor inwoners en de financiën anderzijds. Dat laatste wordt geïllustreerd door de volgende opmerking van één van de raadsleden: 'De stukken zijn niet financieel onderbouwd. De financiële gevolgen van ombuigingsmaatregelen zijn niet bekend. […] Ik kan nu niks over de principes zeggen en wacht het financiële plaatje af'.

De huidige informatievoorziening aan de gemeenteraad sluit onvoldoende aan bij de informatiebehoefte zoals raadsleden die ervaren. Er wordt veel prestatie-informatie op verschillende manieren verstrekt, maar deze informatie wordt onvoldoende benut bij het uitoefenen van de verschillende rollen van de raad. De verwachting is dat de noodzaak tot ombuigingen in het sociaal domein en de jeugdhulp zal leiden tot meer politieke discussie in de gemeenteraad. Onder dergelijke omstandigheden zijn onpartijdige informatie en gelijke toegang tot informatie van cruciaal belang (Giacomini, Sicilia & Steccolini, 2016). In het navolgende wordt geschetst hoe veranderingen in het aanbod van prestatie-informatie kunnen leiden tot een betere aansluiting op de vraag, waarmee het gebruik van prestatie-informatie door raadsleden wordt vergroot. Hierbij komt ook de mogelijke rol van de public controller aan de orde.

4.1 Verschuiving naar de voorkant: het gesprek tussen raad en college

Uit het voorgaande is gebleken dat de gemeenteraad van de onderzochte gemeente onvoldoende invulling geeft aan zijn kaderstellende rol en dat de nadruk ligt op het controleren van het college, hoewel ook deze rol onvoldoende wordt ingevuld. Het zou wenselijk zijn wanneer raad en college eerder, bijvoorbeeld na afronding van de jaarrekening en voorafgaand aan een nieuwe begrotingsronde, op een andere wijze met elkaar in gesprek zouden gaan. Dit geeft ruimte tot een meer open en inhoudelijk debat ‘aan de voorkant’, een betere voorbereiding op dat wat eraan komt en afspraken over ‘piketpalen’ (Goodijk, 2017).

Dit zou bijvoorbeeld kunnen door, buiten de formele vergadercyclus om, heisessies te organiseren waar gesproken wordt over de hoofdlijnen, in dit geval de belangrijkste thema’s die spelen ten aanzien van de jeugdhulp, en waarin gezamenlijk wordt gesproken over welke prestatie-informatie relevant is, van wie die informatie moet worden betrokken en in welke vorm die informatie verstrekt moet worden. De public controller, met zijn of haar inzicht in en kennis van de aard en beschikbaarheid van prestatie-informatie, kan het gesprek tussen raad en college faciliteren en ondersteunen. Dit kan onder meer door zich, daar waar de informatiebehoefte van raadsleden soms onbeperkt lijkt, op te stellen als kritische gesprekspartner waar het gaat om prestatie-informatie die voor de rol en functie van raadsleden van belang is.

Naast meer wederzijds begrip, zal de kaderstellende rol van de raad beter tot uitdrukking komen, omdat op een eerder moment de visies van de verschillende fracties ingebracht kunnen worden en op de agenda gezet kunnen worden en er beter zicht wordt gekregen op de context waarbinnen de besluitvorming zich voltrekt en op de afwegingen die worden gemaakt. Wanneer de kaderstellende rol van de raad meer tot zijn recht komt, kan ook de controlerende rol van de raad beter vorm krijgen.

4.2 Van actuele en concrete doelen naar indicatoren voor drie dimensies

De prestatie-informatie die aan de raad wordt verstrekt zou, in het licht van de door raad en college waargenomen problemen en in aansluiting op de informatiebehoefte van de raad, betrekking moeten hebben op de dimensies kwaliteit van de hulpverlening, financiën en transformatie (zie ook De Vries & Wolters-Ravoo, 2016). Daarbij is het allereerst van belang om voor elk van de dimensies doelen vast te stellen en deze vervolgens te koppelen aan concrete en meetbare indicatoren. Op dit moment zijn in de betreffende gemeente reeds verschillende indicatoren ontwikkeld en in gebruik, maar het ontbreken van een gezamenlijke visie en van actuele en concrete onderliggende doelen leiden tot een constante vraag van raadsleden naar nieuwe indicatoren en meer prestatie-informatie.

Naast outputgerichte doelen zou de raad ook moeten nadenken over procesdoelen (zie ook Fraanje, 2015). Vragen als 'Zijn de verschillende stakeholders voldoende en op de goede manier betrokken bij het opstellen van de plannen?' en 'Konden inwoners/cliënten meedenken of meebepalen en is er onder hen draagvlak voor de plannen?', zijn daarbij relevant. Ook hierbij is een belangrijke rol weggelegd voor de public controller als sparringpartner. Gezien de financiële en inhoudelijke opgave waar de gemeente voor staat en de complexiteit van het sociaal domein is het van belang om ook doelen en indicatoren op de afzonderlijke thema’s binnen het sociaal domein te formuleren. Voor de jeugdhulp kan, uiteraard in aansluiting op de nog te formuleren visie en doelen, worden gedacht aan indicatoren die betrekking hebben op in de eerste plaats de kwaliteit van de hulpverlening, zoals doelrealisatie, tevredenheid kinderen en ouders en uitval en bereik van de jeugdhulp.

Daarnaast zijn ook indicatoren die inzicht verschaffen in de financiële situatie van belang, in het bijzonder de kosten van jeugdhulp onderverdeeld naar type hulpverlening en doelgroepen, en de ontwikkelingen daarin. Tot slot indicatoren die inzicht geven in de stand van zaken met betrekking tot de beoogde transformatie van de jeugdhulp. Hierbij kan worden gedacht aan indicatoren die gaan over multidisciplinaire samenwerking in en afstemming van de jeugdhulp, inzet van innovatieve en kosteneffectieve hulpverleningsmethodieken door jeugdhulpaanbieders en ontwikkelingen in het gebruik van jeugdhulp, in het bijzonder zicht op het gebruik van specialistische jeugdhulp.

4.3 Koppeling tussen vorm en doel

Met het verstrekken van bovenstaande prestatie-informatie over de jeugdhulp aan de raad wordt beoogd met name de kaderstellende en controlerende rol van de raad te versterken. Daarvoor is het wel noodzakelijk dat de raad daadwerkelijk gebruik maakt van de prestatie-informatie die hij tot zijn beschikking heeft. Om dit te bewerkstelligen moet de vorm waarin de informatie wordt verstrekt aansluiten bij het doel dat wordt beoogd. Zo moet de raad om de financiële en inhoudelijke kaders te kunnen (bij)stellen, actuele en trendmatige informatie ontvangen over voorgenoemde dimensies. Voor de controlerende rol van de raad is het van belang dat doelen en indicatoren betreffende voorgenoemde thema’s op vergelijkbare wijze en meerjarig terugkomen in de verschillende planning & control-documenten van de gemeente.

Daarnaast is het van belang om naast de routinematige informatieverstrekking het gesprek tussen raad, college, ambtelijke organisatie en actoren van buiten het gemeentehuis, waaronder inwoners/cliënten, bestuurders/managers en professionals van jeugdhulpaanbieders te (blijven) voeren. Dit zou op verschillende manieren vorm kunnen krijgen, zoals rondetafelgesprekken met inwoners/cliënten en/of aanbieders, werkbezoeken aan aanbieders en het aanstellen van een ombudsman sociaal domein.

Bronnen

Bogt, H. J. ter (2004). Politicians in Search of Performance Information?‐Survey Research on Dutch Aldermen's Use of Performance Information. Financial Accountability & Management, 20(3), 221-252

Fraanje, R. (2015). Sturen in dienstbaarheid. Verkennend essay naar de rollen van de gemeenteraad bij de uitvoering van de nieuwe taken in het sociaal domein.

Giacomini, D., Sicilia, M., & Steccolini, I. (2016). Contextualizing politicians’ uses of accounting information: reassurance and ammunition. Public Money & Management, 36(7), 483-490.

Goodijk, R. (2017). Strategisch partnerschap. Wat is wijsheid? Over bestuur en toezicht in het semipublieke domein. Assen: Uitgeverij Koninklijke Van Gorcum.

Helden, J. van (2017). Toen het erom spande bij Groninger Forum. Politieke besluitvorming en financiële argumentatie over een omstreden project. Maandblad Voor Accountancy en Bedrijfseconomie, 91(07/08), 211-223.

Helden, J. van (2016). Literature review and challenging research agenda on politicians’ use of accounting information. Public Money & Management, 36(7), 531-538.

Pollitt, C. (2006). Performance information for democracy: The missing link?. Evaluation, 12(1), 38-55.

ROB (2020). Decentrale taak is een publieke zaak. Naar een sturende rol van de gemeenteraad in het sociaal domein. Den Haag: Raad voor het Openbaar Bestuur.

Vries, M.S. de (2019). Het gebruik van prestatie-informatie door raadsleden. Een casestudy in het jeugddomein. Amsterdam: Vrije Universiteit.

Vries, M. de, & Wolters-Ravoo, J. (2016). Resultaatfinanciering in de jeugdhulp: van praktische uitdagingen naar concrete uitgangspunten. Jeugdbeleid, 10(4), 213-220.

  

Dr. M.S. de Vries is controller sociaal domein gemeente Hengelo