Twintig jaar trends in verzelfstandiging bij gemeenten: van buiten naar binnen

Vanaf de jaren 90 van de vorige eeuw is bij gemeenten sprake van verzelfstandiging en uitbesteding van taken. Dit artikel analyseert dit vraagstuk door te kijken naar veranderingen in de wijze waarop de gemeentelijke afvalinzameling is georganiseerd. Het laat zien dat waar in eerste instantie een trend zichtbaar was naar het naar buiten de gemeente toe verplaatsen van activiteiten, de laatste jaren sprake is van een omgekeerde beweging.

Inleiding

In de Nederlandse publieke sector is sinds de jaren negentig van de vorige eeuw een zoektocht zichtbaar naar het zo effectief en efficiënt mogelijk organiseren van activiteiten. In dat kader zijn onderdelen van ministeries intern verzelfstandigd en is de uitvoering van diverse activiteiten in ZBO’s ondergebracht.

Bij gemeenten is een vergelijkbare tendens zichtbaar, waarbij er een ruime keuze is uit uitvoeringsmodaliteiten. Zo is er niet alleen de mogelijkheid om intern te verzelfstandigen of uitvoering geheel aan een privaat bedrijf over te laten, maar tevens om de taakuitvoering samen met andere gemeenten op te pakken of om zelf een bedrijf op te richten.

In eerste instantie kreeg zowel in de theorie als in de praktijk het meer buiten de deur plaatsen van activiteiten de nodige aandacht. De afgelopen jaren wordt in de internationale literatuur echter openlijk de vraag gesteld of er geen sprake is van een trend van wat wordt genoemd ‘remunipalization’. Hoewel deze term suggereert dat het puur zou gaan om het weer binnen een gemeente onderbrengen van eerder uitbestede activiteiten, wordt hier veelal ook het meer richting de gemeente organiseren van activiteiten mee bedoeld (zie Clifton et al, 2019; Voorn et al, 2020).

Een belangrijk attentiepunt daarbij is wat de drijfveren dan zijn voor deze ‘remunipalization’. Warner & Aldag (2019) geven hierover voor de Amerikaanse context aan dat vooral pragmatische overwegingen een rol lijken te spelen. Gradus & Budding (2020) vinden voor de Nederlandse context beperkte aanwijzingen dat ook ideologische aspecten mee lijken te wegen.

'De trend naar buiten heeft plaatsgemaakt voor een trend naar binnen'

In dit artikel gaan wij in op de situatie van Nederlandse gemeenten, en analyseren wij welke wijzigingen er hebben plaatsgevonden in de wijze waarop gemeenten de afvalinzameling voor burgers hebben vormgegeven. Hierbij brengen wij de trends hierin over de afgelopen twintig jaar in beeld.

Transities

Op basis van een dataset van Rijkswaterstaat met voor bijna alle gemeenten informatie over afvalinzameling, waaronder de organisatievorm voor de periode 1998-2018, kunnen de transities in kaart worden gebracht en geanalyseerd. De dataset onderscheidt daarbij vijf organisatievormen:

1. inzameling door de gemeente in eigen beheer;
2. inzameling door een buurgemeente;
3. inzameling door een samenwerkingsverband van meerdere gemeenten, zoals vormgegeven in de Wet Gemeenschappelijke Regelingen;
4. uitvoering door een publiek bedrijf (NV); of
5. uitvoering door een private onderneming.

Tabel 1 vermeldt het aantal afzonderlijke transities in de genoemde periode van de ene naar de andere vorm, waarbij de verschillende vormen zijn geordend van dicht bij de gemeente naar op grotere afstand. Veranderingen die het gevolg zijn van samenvoegingen van gemeenten worden niet meegenomen in deze tabel.

In 262 gemeenten verandert in de periode 1998-2018 niets (de som van de diagonaal van de eerste vijf rijen). In totaal zijn er 550 transities (812-262), waarvan 309 (56%) naar buiten en 241 (44%) naar binnen (in de richting van eigen beheer).

Kortom, over de hele periode bezien komt het vaker voor dat een gemeente activiteiten op verdere afstand van de gemeente organiseert dan dat zij deze dichter bij de eigen organisatie plaatst. Kijken we echter naar wat er gebeurt met private bedrijven, dan is het opvallend dat er minder vaak een transitie plaatsvindt naar een privaat bedrijf (dit gebeurt 142 keer) dan andersom (196). Dit duidt erop dat privatiseringen vaker worden teruggedraaid dan dat hiertoe wordt overgegaan.

Tabel 1. Transities in gemeentelijke afvalinzameling 1998-20181

Trends

Om de ontwikkelingen in de loop van tijd te bezien, hebben we een onderverdeling gemaakt van vier perioden van ieder vijf jaar (1999-2003, 2004-2008, 2009-2013 en 2014-2018). Hierbij valt het ten eerste op dat het aantal transities in de meest recente periode (2014-2018) slechts 93 bedraagt, terwijl het in eerdere perioden om 135, 191 en 131 transities ging voor respectievelijk de perioden 2009-2013, 2004-2008 en 1999-2003.

Dit duidt erop dat het nog steeds geregeld voorkomt dat gemeenten activiteiten anders gaan organiseren, maar dat dit tegenwoordig aanzienlijk minder vaak gebeurt dan halverwege het vorige decennium. Als we vervolgens kijken naar de transities naar buiten (als percentage van het totaal) dan zien we een duidelijk trend.

Terwijl in de periode 1999-2003 62% van de wijzigingen betrekking had op een beweging naar buiten de gemeente, steeg dit percentage aanvankelijk lichtelijk naar 64% (2004-2008) om daarna te dalen naar 56% (2009-2013) en vervolgens 33% ( 2014-2018).

Om nader zicht te krijgen op de trends in de transities, hebben we in figuur 1 het aantal wijzigingen naar de vier uitvoeringsmodaliteiten afgebeeld, uitgedrukt in een percentage van het totale aantal wijzigingen in de betreffende periode.

We hebben daarbij de wijziging naar een WGR en naar een buurgemeente samengevoegd. Wij geven deze trends de labels ‘naar eigen dienst’, ‘naar samenwerking’, ‘naar overheidsbedrijf’ en ‘privatisering’ mee.

Figuur 1: Overgang naar andere uitvoeringsmodaliteit

Uit de figuur blijkt dat de overgang naar een overheidsbedrijf over de gehele periode bezien het meest vaak voor kwam. Over de gehele periode bezien gaat het hier om 37% van de wijzigingen. Privatisering is goed voor circa een kwart (26%) van de wijzigingen. Tegelijkertijd suggereert de figuur dat privatisering wat op zijn retour is. Betrof in 2009-2013 nog 34% van de wijzigingen een privatisering, in 2014-2018 was dit bijna gehalveerd tot 19%.

In aantallen uitgedrukt ging het in deze meest recente periode om slechts 18 privatiseringen. Overigens lijkt deze trend ook te maken te hebben met gemeentelijke herindelingen. In de praktijk zijn het namelijk vaak kleine gemeenten die uitbesteden aan een privaat bedrijf, en juist dit aantal kleine gemeenten nam de hier geanalyseerde periode sterk af.

De nummer drie qua wijzigingen is die naar een samenwerking met andere gemeenten. Over de gehele periode bezien ging het om 25% van de wijzigingen, in de meest recente periode zelfs om 32%. De overgang naar een eigen dienst komt relatief het minst vaak voor (12% van de wijzigingen over de gehele periode), maar opvallend is de vrij grote stijging tussen de voorlaatste periode (2009-2013; 10%) en de meest recente periode (2014-2018; 16%). Kortom, de meest duidelijke trends zijn dat privatisering aan populariteit lijkt te verliezen, terwijl het weer in eigen dienst uitvoeren van activiteiten of dat in samenwerking met andere gemeenten te doen, juist aan terrein winnen.

Ook stappen nog steeds de nodige gemeenten over naar een overheidsbedrijf. Dit is een trend die in alle perioden is terug te vinden. Deze bevindingen komen grosso modo overeen met Gradus et al. (2019), die twaalf (gemeentelijke) activiteiten vergeleek tussen 2010 en 2018 en vond dat ‘naar samenwerking’ de belangrijkste trend is en privatisering de minst belangrijkste.

Uit de gratie

In plaats van alleen te kijken naar de beweging naar een bepaalde uitvoeringsmodaliteit toe, kan ook de omgekeerde vraag geanalyseerd worden: van welke modaliteit wordt afgestapt, waar wordt geen gebruik meer van gemaakt, kortom welke vormen lijken wat uit de gratie? Het zal op basis van bovenstaande niet verbazen dat dit hier in veel gevallen gaat om het niet meer gebruik maken van een privaat bedrijf (zie figuur 2).

In de meest recente periode ging het hierbij zelfs om 56% van de wijzigingen, en over de gehele periode bezien om 36% daarvan. Als we kijken naar het geen gebruik meer maken van de eigen dienst zien we een heldere trend: namen deze wijzigingen in de periode 1999-2003 maar liefst 41% van het totaal aantal voor zijn rekening, in 2014-2018 is dit gedaald tot 14%.

Over de hele periode bezien is dit met 25% (nog) wel de op een na belangrijkste wijzigingsvorm. Dat er wordt afgestapt van samenwerking gebeurt in 24% van de gevallen. Wat relatief het minst vaak gebeurt (15%) is dat geen gebruik meer wordt gemaakt van een overheidsbedrijf.

'Private bedrijven lijken uit de gratie te raken'

Figuur 2: Afstappen van bepaalde uitvoeringsmodaliteit

Conclusie en discussie

In dit artikel hebben we de belangrijkste trends in verzelfstandiging bij gemeenten besproken door na te gaan welke wijzigingen zichtbaar zijn in de manier waarop gemeenten de afvalinzameling voor burgers hebben georganiseerd in de periode 1998-2018.

Hieruit blijkt dat terwijl in de eerste periode van onze analyse (1999-2003) het veelal ging om wijzigingen waarbij de uitvoering van activiteiten verder bij de gemeenten vandaan werd geplaatst (62% van de wijzigingen), het omgekeerde het geval was in de meest recente periode (2014-2018; 33% van de wijzigingen betrof een wijziging naar ‘buiten’).

Deze beweging kan nader worden geduid als we kijken naar wijzigingen in uitvoeringsmodaliteiten. Veelal wordt in een dergelijke situatie geanalyseerd naar welke vormen wordt overgestapt, zoals in hoeveel procent van de gevallen voortaan van een privaat bedrijf gebruik wordt gemaakt. In dit artikel hebben we ook het omgekeerde perspectief laten zien: van welke uitvoeringsmodaliteiten wordt geen gebruik meer gemaakt, oftewel welke lijken wat uit de gratie? Juist vanuit deze invalshoek blijken trends duidelijk naar voren te komen.

Terwijl in de periode die het meest ver achter ons ligt (1999-2003) relatief het meest vaak werd afgestapt van uitvoering door een eigen dienst, is dit in de meest recente periode (2014-2018) het geval bij uitvoering door een privaat bedrijf.

In navolging van recente publicaties in internationale tijdschriften, zien wij in Nederland daarmee een trend tot remunipalization, het weer binnen de gemeente organiseren van de uitvoering van activiteiten. Dat daarbij sprake is van een mix aan uitvoeringsmodaliteiten duidt erop dat wat voor een gemeente de meest passende vorm is, afhangt van diverse omstandigheden.

Eerder onderzoek heeft laten zien dat het daarbij kan gaan om een grote mix aan factoren die daarbij van belang kunnen zijn, waarbij niet alleen de aard van de uit te voeren activiteiten van belang is, maar ook institutionele en politieke factoren (zie Schoute et al, 2018). Wij adviseren om hier nader onderzoek naar te doen. Ook is het de vraag of de komende periode als mede als gevolg van de coronacrisis opnieuw druk gaat ontstaan op de gemeentefinanciën deze trend zich doorzet.

Literatuur

Clifton, J., Warner, M.E., Gradus, R. & Bel, G. (2019), ‘Re-municipalization of public services: trend or hype?’, Journal of Economic Policy Reform, DOI:10.1080/17487870.2019.1691344

Gradus, R., Schoute, M. & Budding, G. (2019). ‘Terug naar de gemeente?’, TPC 17(2), p. 12-17.

Gradus, R. & Budding, G., (2020). ‘Political and institutional explanations for increasing re-municipalization’, Urban Affairs Review 56(2), p. 538-564.

Schoute, M., Budding, G.T. & Gradus, R. (2018), ‘Municipalities choices of service delivery modes: the influence of service, political, governance and financial characteristics’, International Public Management Journal, 21(4), p. 502-532.

Voorn, B., Genugten, M.L. van & Thiel, S. van (2020), ‘Reinterpreting re-municipalization: finding equilibrium’, Journal of Economic Policy Reform, DOI: 10.1080/17487870.2019.1701455

Warner, M.E. & Aldag, A.M. (2019), ‘Re-municipalization in the US: a pragmatic response to contracting’, Journal of Economic Policy Reform, DOI: 10.1080/17487870.2019.1646133

 

Prof. dr. Raymond Gradus (r.h.j.m.gradus@vu.nl) is als hoogleraar Bestuur en Economie van de Publieke en Non-profit Sector verbonden aan het Zijlstra Center for Public Control, Governance and Leadership en de afdeling Accounting (beide onderdeel van de Vrije Universiteit Amsterdam).

Prof. dr. Elbert Dijkgraaf is (dijkgraaf@ese.eur.nl) is hoogleraar Empirische Economie van de Publieke Sector aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Dr. Tjerk Budding (g.budding@vu.nl) is opleidingsdirecteur van de Public Controllersopleidingen bij het Zijlstra Center for Public Control, Gover