Code Rood

Door Peter Verheij

Het hanteren van een dashboard als monitoringsinstrument is gemeengoed. Om de interpretatie daarvan te vergemakkelijken is dit vaak voorzien van kleurcodes. Wanneer het KNMI code geel of oranje afgeeft passen we ons gedrag aan en bereiden ons voor op zwaar weer. In deze coronatijd worden de kleurcoderingen van landen ook uiterst nauwkeurig gevolgd voor mensen met (noodzakelijke) reisplannen. Maar wanneer zet je als controller iets op ‘rood’? In veel gevallen zijn er kwantitatieve normen en grenzen voor vastgelegd. Tegelijkertijd zijn er genoeg situaties waarin dit een veel kwalitatiever
beoordeling is en het aankomt op professionaliteit. De financiën van gemeenten bevinden zich inmiddels zowel kwantitatief als kwalitatief in ‘code rood’.

‘Tussen mal en dwaas’

Gemeenten zijn in de achterliggende jaren in een merkwaardige positie terecht gekomen. ‘Tussen mal en dwaas’ zouden ze in mijn streek zeggen. Aan de inkomstenkant strak aangestuurd en genormeerd door de Rijksoverheid aan de hand van de door velen inmiddels verguisde ‘trap-op-trap-af’ (of ook wel door criticasters ‘trap af-trap-na’-) systematiek genoemd. Bij crisisbeslissingen wordt de systematiek ‘uitgezet’ of worden extra uitgaven door het Rijk ‘buiten de kaders’ gezet. Gemeenten liften dan niet mee op deze (incidentele) meeruitgaven. Zodra de Rijksfinanciën tegen het einde van een crisis weer op orde worden gebracht, laat het Rijk gemeenten wel weer ‘hun verantwoordelijk nemen’ en weer mee ‘de trap af’ gaan met omvangrijke bezuinigingen. Een malle boel waar ook de VNG steeds weer in mee gaat. Daar bovenop bedachten de economen van Financiën, gesteund door het CPB, dat schaalvergroting efficiency creëert en dus afgeroomd kan worden. Dus werd een jaarlijks oplopende ‘opschalingskorting’ doorgevoerd. Dat deze schaalvergroting achterwege bleef, daar maalde in Rutte II niemand meer om. Het vermaledijde NPM-denken (zie van Helden, TPC 2020, nr. 2) is  nog steeds de dominante logica bij financiële beslissingen in Den Haag. Begin jaren 2000 werden de eigen inkomsten van gemeenten ook al aanzienlijk ingeperkt door het gebruikersdeel van de OZB af te schaffen. Een machtsingreep in de autonomie van gemeenten. De politieke logica in Den Haag wil ook nog eens dat als gemeenten haar autonome bevoegdheid inzet om de OZB te verhogen, de wereld te klein is en via de T. moord en brand geschreeuwd wordt. Er zijn zelfs enkele jaren geweest dat er (mede door de VNG) een maco-norm voor de maximale OZB-stijging was  afgesproken. Want stel je toch voor dat ‘Den Haag’ last krijgt van de gevolgen van het inzetten van een autonome bevoegdheid door gemeenten. In de achterliggende jaren kwam daar nog eens de inperking van de heffing van precariorechten bij.

‘Marktbureaucratie’

Aan de uitgavenkant van gemeenten kwamen er steeds meer taken bij. De Participatiewet verving de Wet Werk en Bijstand en enkele andere inkomensregelingen. Uiteraard genormeerd langs strakke NPM-geïnspireerde normen. Tegelijkertijd werd de toegang tot de Sociale Werkvoorziening dichtgezet. De WMO-taken van gemeenten werden verder uitgebreid. Gemeenten werden per 2015 ook verantwoordelijk voor Jeugdzorg. Met instemming van de VNG werd op al deze taken een aanzienlijke korting toegepast (zo’n 15%) onder het motto dat het dichterbij de inwoners allemaal veel efficiënter en goedkoper kon worden opgelost. Door het ontbreken van afspraken over monitoring zijn gemeenten en het Rijk jaarlijks in gevecht over de werkelijke cijfers en tekorten. Een malle boel die reflectie vraagt van zowel het collectief van gemeenten (lees: VNG) als het Rijk. Het zijn stuk voor stuk ‘openeinde’-regelingen aan de uitgavenkant maar strak genormeerde stelsels aan de inkomstenkant. Met name bij de Jeugdzorg zijn gemeenten in een schimmig veld van een complexe ‘marktbureaucratie’ (zie De Vries, TPC 2020, nr. 2) terecht komen. Een blik op de ‘Follow-the-Money’-publicaties zegt genoeg. En als het ‘Den Haag’ niet zint, blijft er van beleidsvrijheid niet zoveel over en wordt met het grootste gemak wetgeving aangepast. Gemeenten teerden in 2019, en naar verwachting ook in 2020 en 2021, gemiddeld zo’n één miljard euro per jaar in op hun reserves als gevolg van onder andere deze problematiek. Aangedreven door de toezichtsnormen van de provincies wordt steeds verder bezuinigd en ingeboet op het voorzieningenniveau. Ook wordt hier en daar met kunst en vliegwerk de begroting kunstmatig sluitend gemaakt. 

Bestuurlijke en financiële verhoudingen

In 2017 bracht de Raad voor de Financiële verhoudingen (RfV, opgegaan in de Raad voor het Openbaar bestuur) een advies uit onder de titel ‘Eerst de politiek, dan de techniek’. Daarin werd ook al geconstateerd dat de bestuurlijke en financiële verhoudingen verrommeld waren. Als de mate van beleidsvrijheid niet overeenstemt met de bekostiging, dan is dat een recept voor ongelukken. De Raad constateerde onder andere: “Vanwege de eigenstandige waarde van het decentraal bestuur zijn financiële verhoudingen binnen een gedecentraliseerde eenheidsstaat gebonden aan regels. Zonder die regels verworden financiële verhoudingen tot louter machtsverhoudingen, waardoor gemeenten en provincies hun rol niet meer kunnen waarmaken”. Al enkele jaren constateert de ROB dat de houdbaarheid van het stelsel onder druk staat. In het in 2019 uitgebrachte advies over de herverdeling van het Gemeentefonds werd geconstateerd “herverdeling van de algemene uitkering geen oplossing is voor de onevenwichtigheid in bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten”. Inmiddels lijken de verhoudingen vooral door macht bepaald te worden en niet door regels.

Code Rood

Als we de financiële positie van gemeenten in de huidige interbestuurlijke en financiële verhoudingen beschouwen dan past hier zondermeer een ‘code Rood’ bij. Gemeenten zijn buitengewoon financieel afhankelijk van een grillig opererend Rijk. Ze hebben maar beperkt invloed op de zorguitgaven maar wel aan de inkomsten. Dit leidt tot steeds verdergaande bezuinigingen om het hoofd boven water te houden. Met het risico dat het ‘tussen mal en dwaas’ van de gemeenten ‘tussen wal en schip’ van kwetsbare inwoners wordt. Gemeenten als de eerste overheid waar inwoners op aangewezen zijn,  verdienen een volwaardige en zelfstandige plaats in het bestuurlijke bestel. Daar past geen ‘filiaalmodel met een grillig operend hoofdkantoor’ van het Rijk bij. Een nieuw kabinet wacht de nobele taak deze ‘warboel’ aan te pakken en te loodsen naar een een robuust stelsel van financiële en bestuurlijke verhoudingen die niet door machtsverhoudingen bepaald worden maar door passende regels. Wellicht kan in 2021 de ‘code rood’ dan weer worden afgeschaald naar ‘code groen’.

Drs. P.J. Verheij is wethouder in de gemeente Alblasserdam en lid van de Raad voor het openbaar bestuur.

Lees verder op tpconline.eicpc.nl