Van verticaal naar horizontaal toezicht

Is het overschakelen van horizontaal naar verticaal toezicht te effectueren als de intrinsieke overtuiging bij de ondertoezichtstaande ontbreekt? Een zeer actuele vraag omdat veel inspecties zoals de Archiefinspectie en de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit op deze transitie inzetten. Dit, terwijl de organisaties waarop zij toezicht uitoefenen deze omslag in het sturend en beheersend proces mogelijk nog niet hebben gemaakt of wellicht ook niet willen maken.

In twee eerder verschenen artikelen1,2 beschreven wij reeds de ingrijpende ontwikkelingen op het gebied van het interbestuurlijke (systeem)toezicht en de toenemende eisen die er, in het kader van systeemtoezicht, aan de planning-, control- en verantwoordingscycli, alsmede aan de structuur- en procesinrichting van het bestuurde systeem, worden gesteld. Het tweede artikel werd afgesloten met de conclusie dat de door de politiek ingezette koers richting systeemtoezicht, vooral bij het ontbreken van een adequaat stelsel van checks & balances, op zijn minst voorzien moet zijn van een expliciete risk appetite. De verdere nadrukkelijke inzet op horizontaal toezicht door het rijk, een werkwijze die in de praktijk overeenkomt met systeemtoezicht, geeft aanleiding tot een nadere analyse.

Ontwikkelingen in het toezicht
Toezicht en handhaving zijn, tezamen met wet- en regelgeving, met adequate voorlichting en met het treffen van flankerende maatregelen3, de beleidsinstrumenten die de overheid ter beschikking staan om veranderingen in de maatschappij te bewerkstelligen.4 Nieuw beleid veronderstelt dat de in dat beleid geformuleerde uitgangspunten worden ondersteund met een daarvoor geschikt beleidsinstrument. Het uitoefenen van systeemtoezicht is zo’n werkwijze; een beleidsinstrument dat momenteel een gedaanteverandering ondergaat omdat de overheid nadrukkelijk rekening wil houden met de volgende ontwikkelingen:

• De wens van de politiek om minder bestuurlijke lasten te veroorzaken bij zowel burgers als bedrijven.

Deze wens om de regeldruk voor bedrijven, burgers, en beroepsbeoefenaren in de zorg, binnen het onderwijs, op het terrein van veiligheid en bij de sociale zekerheid zo laag mogelijk te maken, wordt nader in concrete voorstellen vertaald door Actal. Actal is het Adviescollege dat de regering en de Staten-Generaal adviseert op het gebied van de toetsing van regeldruk. Om daarnaast de toezichtlasten vanuit de rijksinspecties te verminderen is het Programma Vernieuwing Toezicht opgezet; de premisse daarbij is dat via een systeemgerichte aanpak het verkrijgen van meer inzicht kan samengaan met het verminderen van administratieve lasten.

• Het terugleggen bij burgers en bedrijven van de primaire verantwoordelijkheid voor de effecten van hun handelen.

Voor ingewikkelde vraagstukken zoals externe veiligheid kunnen burgers en bedrijven niet meer volstaan met het voldoen aan gestelde normen. Men zal voor deze risico’s zelf de verantwoordelijkheid moeten accepteren; overdracht aan andere partijen is geen optie meer. Door veel mensen wordt bijvoorbeeld (externe) veiligheid nog steeds gezien als een exclusieve taak van de overheid, waarbij de burger of het bedrijf de opvatting koestert dat met het voldoen aan de gestelde normen de eigen verantwoordelijkheid adequaat is afgedekt. Deze opvatting wijzigde zich, nationaal en internationaal, in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw. Plotseling werd eenieder geacht zijn eigen verantwoordelijkheid voor het thema veiligheid te nemen; hetgeen redelijk recent nog door de overheid wel heel erg nadrukkelijk werd geïllustreerd door de serie TV-spotjes ‘Denk vooruit’ op de voorlichtingssite crisis.nl. Maar de praktijk bleek weerbarstig te zijn; van meet af aan viel waar te nemen dat er grote onduidelijkheid ging ontstaan over wat nu die eigen verantwoordelijkheid precies zou moeten inhouden.5 De huidige opvatting houdt in dat de toezichthouder haar toezichthoudende rol moet beperken door de interne managementsystemen bij bedrijven als vertrekpunt te nemen. Deze werkwijze, systeemtoezicht, zal een appel doen op het eigen initiatief van de ondernemer.

• Een voorspelde snelle vermindering van de omvang van de arbeidspopulatie binnen de publieke sector en de positie van de overheid op een concurrerende arbeidsmarkt.

De Samenwerkende Centrales Overheidspersoneel, het Verbond Sectorwerkgevers Overheid en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hebben samen een toekomstverkenning uitgevoerd naar de arbeidsmarkt van de publieke sectoren. Deze verkenning verscheen in 2010 onder de titel ‘De Grote Uittocht’. Bij de overheid is mede daardoor een voorkeur ontwikkeld voor systeemtoezicht; dit betekent immers een aanpak die als minder arbeidsintensief wordt verondersteld. Door ingrepen op de arbeidsmarkt, zoals het verhogen van de pensioengerechtigde leeftijd en het afschaffen van regelingen omtrent vervroegd uittreden, zijn de destijds gedane voorspellingen, hoewel in de tijd verschoven, nog steeds van kracht; een argument om de gehanteerde aanpak te blijven volgen.

• De toegenomen mogelijkheden van digitalisering en automatisering, zowel binnen overheden als bij diegenen die onder haar toezicht vallen.

In een bedrijf vinden de processen steeds meer geautomatiseerd plaats. Dit geeft de toezichthouder de kans om van deze automatisering gebruik te maken, mits de betrouwbare werking van het systeem is vastgesteld. Handmatige controles kunnen in dat geval vervallen en worden vervangen door geavanceerde tools (embedded audit), waardoor het mogelijk is geworden om periodiek controle uit te oefenen op de wijze waarop de beheersing van deze processen is geborgd.

• Regelgeving kan gewenst gedrag van professionals of bedrijven steeds minder goed specificeren laat staan beïnvloeden, vooral in een samenleving waar nieuwe ontwikkelingen elkaar in snel tempo opvolgen en waarin de kennis die nodig is om te bepalen wat er moet gebeuren over veel uiteenlopende functies en posities is verdeeld.

Het voorgaande impliceert dat er ruimte moet worden gegeven aan elders, buiten de overheid, beschikbare kennis om optimaal te kunnen inspelen op de nieuwe ontwikkelingen. Dat betekent vooral werken met doelvoorschriften en open normen, zodat de wet steeds minder een catalogus is van gedetailleerde voorschriften; daarmee kan de maatschappelijke en technologische dynamiek niet of nauwelijks worden bijgehouden.6

Ervaringen met horizontaal toezicht
Bij diverse overheidsinstellingen is de invoering van het horizontale toezicht enkele jaren oud; de eerste effecten daarvan zijn nu dan ook merkbaar. Enkele projecten die de afgelopen jaren de landelijke media hebben gehaald lichten we hieronder nader toe.

Pilots systeemtoezicht
Op de website http://www.inspectieloket.nl/domeinen/afval/projecten/ wordt melding gemaakt van projecten die in het kader van systeemtoezicht succesvol zijn uitgevoerd. Daarbij wordt de pilot genoemd die bij het bedrijf ThermPhos International is uitgevoerd. In deze pilot werkten het bedrijf, de provincie Zeeland en de VROM-Inspectie samen; een project waarvan de formele start is gebaseerd op een besluit van Gedeputeerde Staten van april 2008. Op basis van de pilotresultaten heeft de provincie niet alleen besloten om met systeemgericht toezicht door te gaan, maar nodigt die ook andere bedrijven uit om zich aan te melden voor het maken van afspraken hierover. De uitkomsten van het pilotproject blijken overigens lastig in verband te kunnen worden gebracht met de uitkomsten van de effectmeting zoals die in 2012 door het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid is uitgevoerd. Ook laat het onderzoek naar de resultaten van twee jaar verscherpt toezicht zien dat, ondanks de inspanningen van de overheid tot nu toe, de beheersing van de risico’s van Thermphos7 onvoldoende is verbeterd.

Evaluatie horizontaal toezicht Belastingdienst
De commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst, ook wel aangeduid als de commissie Stevens, heeft een evaluatie uitgevoerd naar de effectiviteit van het in 2005 bij de Belastingdienst geïntroduceerde horizontale toezicht. Dit werd nodig geacht na de niet aflatende berichtgeving in de media dat dit systeem onvoldoende zou aansluiten op de praktijk. De commissie geeft in haar rapportage aan ervan overtuigd te zijn dat men – ook door ontwikkelingen in het buitenland – met het concept van horizontaal toezicht, met name voor de groep (zeer) grote ondernemingen, voor de juiste richting heeft gekozen. De commissie Stevens8 komt ten aanzien van het thema effectiviteit tot de volgende conclusie: “Het vooral op intuïtie gebaseerde introductieproces behoeft thans dringend aanvulling van rationele sturing op basis van valide empirische informatie. Vertrouwen alleen is een te broze basis. Het gaat om gerechtvaardigd vertrouwen. Vertrouwen dat ook in volledig transparante verhoudingen overeind blijft.” Tevens wordt in het rapport aangegeven dat het besef is doorgebroken dat horizontaal toezicht geen geïsoleerde operatie mag zijn, maar naast verticaal toezicht deel uitmaakt van een evenwichtig handhavingsbeleid. Anders gezegd: horizontaal toezicht is niet hét, maar een toezichtinstrument.

Conformiteitsverklaringen
De toezichthouder Milieudienst Rijnmond (DCMR) stelt in haar inspectierapportage dat het op de Maasvlakte gevestigde olieoverslagbedrijf Odfjell al dertig jaar lang geen tanks heeft gecontroleerd.9 Opvallend daarbij is dat dit tankopslagbedrijf wel een door Lloyd’s Register Quality Assurance geverifieerd ISO 14001 milieumanagementsysteem heeft10; en ook dat de conformiteitverklaring/het certificaat nog minimaal drie jaar geldig zou zijn. Ook is het bedrijf in het bezit van een normconform ISO 9001-systeem dat eisen stelt aan het kwaliteitsmanagementsysteem. Naar aanleiding van de berichtgeving over deze casus wordt er in de media een discussie gevoerd over de vraag of de verschillende inspectiediensten van de overheid wel onafhankelijk en professioneel genoeg opereren. Het zou volgens Ben Ale, hoogleraar Veiligheid en Rampenbestrijding aan de TU Delft, te vaak gaan om het afwerken van vinklijstjes.11 Ook zouden volgens oud-voorzitter van de Adviesraad Gevaarlijke Stoffen, Jan Kerstens, kritische rapporten over de risico’s en falend toezicht in de prullenbak zijn beland.12

Hoewel certificeren als bewijs van normconformiteit een zekere mate van aanvullende zekerheid biedt, geeft de literatuur13 aan dat er een duidelijk onderscheid moet worden gemaakt tussen een certificerende instelling, die een vertrouwensrelatie met de cliënt onderhoudt, en het toezicht zoals dat door de overheid wordt uitgeoefend. In het laatste geval zijn er namelijk mogelijkheden om inzicht in het werkelijke nalevinggedrag af te dwingen door het opeisen van relevante bescheiden.
Daarnaast constateert de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid14 dat er bij de overheid beperkt kennis is over de effectiviteit van certificering. Ook het beleid inzake certificering wijkt tussen departementen sterk af: van zoveel mogelijk zelfregulering tot een hoge mate van overheidsregulering. Uit ander onderzoek15 blijkt dat, als de overheid wenst te werken en te bouwen op gecertificeerde systemen, er nadrukkelijk zicht moet zijn op het functioneren van certificerende instellingen. Het onderzoek geeft dit als volgt weer: “In de certificeringgedachte staat de goedwillende, kwaliteitsbewuste en leergierige ondernemer centraal. In de handhaving gaat men uit van calculerende dan wel kwaadwillende ondernemers; regels worden overtreden als het goed uitkomt en als men verwacht ermee ‘weg te komen’. Bij een vermenging van certificering en handhaving moet worden gezocht naar het verkrijgen van een evenwicht tussen enerzijds vertrouwen in het certificeringsysteem en de certificerende instanties, en anderzijds een gezond wantrouwen dat regels overtreden zullen worden. Dat maakt controles op de certificerende instanties uiterst wenselijk.”

Overdracht interbestuurlijk toezicht
Op 26 september 2012 schreef de voorzitter van het Interprovinciaal Overlegorgaan (IPO), dat het voor provincies volstrekt onduidelijk is wat van hen als hoofdrolspeler verwacht mag worden in de omvorming van specifiek toezicht naar generiek toezicht.16 Daarbij zou het toezicht op de gemeenten en de waterschappen overgaan van de rijksinspecties naar de provincies. Hierbij zou gaan gelden dat vertrouwen de basisattitude van betrokkenen is en dat het voorts van belang wordt geacht dat de omvang van het toezicht wordt teruggebracht. Een toezicht dat zich alleen nog zou moeten richten op gevallen waarbij zich substantiële risico’s of knelpunten voordoen.

Als randvoorwaarde voor een sober interbestuurlijk toezicht noemt het IPO de versterking van de horizontale verantwoording onder toevoeging van een systeem aan informatievoorziening aan de gemeenteraad. Informatie waarvan ook de toezichthouder gebruik kan maken. Ook wordt gesteld dat de wettelijke taakuitvoering geen tekorten meer mag vertonen. Het nog niet op orde zijn van een aantal zaken werd al eerder vastgesteld en erkend; situaties die bij de taakoverdracht gecompenseerd zouden worden met de samenhangende formatieverschuiving. Kort voor de invoering van de Wet revitalisering generiek toezicht bleek dat in de praktijk van een afdoende compensatie geen sprake is en dat het adequaat oppakken van de rol van toezichthouder door de provincies alleen nog mogelijk is als zij de uitgebreide toezichtstaak zelf financieren. De rijksinspectie heeft voor de invoering van de Wet revitalisering generiek toezicht haar werkpakket verkleind, terwijl zij ook de omvang van haar organisatie daarop heeft aangepast. Nu de provincies vooralsnog een pas op de plaats maken met het doorvoeren van hun nieuwe taakpakket, lijkt er een lacune in het toezicht op bijvoorbeeld gemeenten en waterbeheerders te ontstaan.

Horizontaal toezicht versus systeemtoezicht Volgens het Programma Systeemtoezicht van het Inspectieloket wordt onder systeemtoezicht verstaan dat de overheid zich met haar toezichthoudende taak richt op de effectiviteit van de kwaliteits- en beheersystemen; meer specifiek op de strategie, de procedures en de documentatie van meetresultaten en de gepleegde interventies bij geconstateerde afwijkingen. Dit toezicht heeft veelal de vorm van periodieke (administratieve) inspecties. Het toezicht is dus niet gericht op het controleren van de naleving van individuele regels, zoals dat bij repressief toezicht het geval is. Het vertrouwen van de overheid in een bedrijf blijft ook bij systeemtoezicht nog steeds gebaseerd op het uitvoeren van aanvullende controles. Volgens diezelfde informatiebron gaat horizontaal toezicht uit van het vertrouwensbeginsel; in het bijzonder als er sprake is van een meewerkende overheid met die bedrijven waar de overheid toezicht op houdt: de werkrelatie is dan in beginsel horizontaal. Het vertrouwen is daarbij mede gebaseerd op (bedrijfseigen) kwaliteitssystemen. De afspraken over de samenwerking worden in een convenant vastgelegd, waarbij aandacht is voor het creëren van winwinsituaties. Wederzijdse informatieverstrekking, partnerships van kennisuitwisseling, alsook (als er aanleiding voor is) monitoring van bedrijfsactiviteiten zijn dan afdoende om naleving te consolideren en een vinger aan de pols te houden. De herkomst van de term horizontaal toezicht komt van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Het is de Belastingdienst die daarbij kernbegrippen als wederzijds vertrouwen, begrip en transparantie hanteert, hetgeen impliceert dat het de Belastingdienst vooral gaat om aspecten als houding en gedrag. In de uitvoering lijkt horizontaal toezicht sterk overeen te komen met het begrip systeemgericht toezicht. Bij beide begrippen valt overigens op dat ‘governance’ niet nadrukkelijk in de definitie wordt betrokken. Naar onze mening is deze toevoeging echter van essentieel belang om te kunnen waarborgen dat de gemaakte afspraken ook worden nagekomen. Omdat bij toezicht het object van onderzoek het interne beheersingssysteem van een organisatie betreft, zullen wij de externe invloed nadrukkelijk meenemen in de wijze waarop wij horizontaal toezicht afbakenen.

Conclusies op basis van de projecten
Naarmate interne kwaliteitssystemen beter werken en toezichthouders daar beter toegang toe hebben, kunnen overheden zich beperken tot het stellen van proceseisen, tot het toepassen van systeemtoezicht of tot het hanteren van metaregulering. In bovenstaande gevallen lijkt het erop dat de toezichthouders zich die beperkingen al hadden opgelegd, waarbij er kennelijk geen signalen waren dat de interne kwaliteitssystemen niet adequaat werkten.

Hoewel de in de inleiding genoemde beleidsuitgangspunten een overgang van verticaal naar horizontaal toezicht alleszins billijken, lijkt toch enig onderzoek nodig te zijn naar mogelijk andere motieven die een rol zouden kunnen spelen. De noodzakelijke condities waaronder horizontaal toezicht kan werken zijn binnen de betreffende ondertoezichtstaande organisaties kennelijk nog niet altijd aanwezig, terwijl er desondanks door de overheid wordt ingezet op systeemtoezicht. Dat geldt niet alleen bij het interbestuurlijke toezicht, maar ook bij het uitoefenen van het directe toezicht op ondernemingen. Omdat de termen interbestuurlijk toezicht, horizontaal toezicht en systeemtoezicht veelal in dezelfde context worden gebruikt, zijn deze begrippen in het bovenstaande kader nader gedefinieerd.

Hoewel de toezichthouder over het algemeen zelf vrij is in de keuze van de toezichtmethode en dus op eigen initiatief kan overgaan op bijvoorbeeld systeemtoezicht, is het goed zich te realiseren dat de omvang en de aard van de informatieverstrekking aan de toezichthouder meestal in de wet wordt geduid. In de meeste gevallen geeft de wet aan welke inhoudelijke, activiteitgerichte gegevens door de ondertoezichtstaande organisatie dienen te worden verstrekt. Dat stelt beperkingen aan de mogelijkheden van het toezicht, omdat zonder verdere medewerking van de ondertoezichtstaande organisatie het niet of nauwelijks mogelijk is om inzicht te krijgen in de borging van het proces. Het is dan ook gebruikelijk dat toezichthouders overgaan tot het sluiten van convenanten, waarin sprake is van een meer uitgebreide rapportage door de ondertoezichtstaande organisatie.

Waarom toch doorgaan met horizontaal toezicht?
Wetgeving geeft in principe, op basis van de achterliggende beleidsuitgangspunten, de maatschappelijk opvattingen weer van de periode waarin de wet werd opgesteld. Sommige beleidsuitgangspunten blijken na verloop van tijd daardoor te zijn gedateerd; een integrale wetsherziening is dan mogelijk noodzakelijk. Wetgeving uit de jaren zestig van de vorige eeuw ging bijvoorbeeld uit van nadrukkelijke burgerparticipatie, wat bijvoorbeeld tot uiting kwam in de nodige inspraakmogelijkheden bij de toenmalige Wet op de ruimtelijke ordening. Het dossier inzake het doortrekken van de A4 tussen Schiedam en Delft illustreert op overtuigende wijze dat de royale inspraakmogelijkheden uit die tijd, toen de burger nog niet zo mondig was, in het huidige tijdsgewricht zodanig uitpakken dat enkele, soms niet eens direct belanghebbenden via lange inspraakprocedures de voortgang van projecten ernstig kunnen belemmeren.

Als reactie op de genoemde ruimhartige inspraakprocedures werd door het rijk in de jaren tachtig van de vorige eeuw ingezet op het vooraf creëren van draagvlak in de regio. Dat gebeurde door het nadrukkelijker betrekken van lagere overheden met, als dank, het verstrekken van extra regionale beleidsvrijheid. Afspraken daarover zijn in diverse bestuursakkoorden vastgelegd. Uiteindelijk waren wetsherzieningen echter niet te voorkomen en kende nieuwe wetgeving dan ook een duidelijker doorzettingsmacht indien het algemeen belang daarom vroeg (Spoedwet wegverbreding 2003). Ondanks de versterkte doorzettingsmacht van het rijk heeft dit nagenoeg geen invloed gehad op de ingezette decentralisatie. Voorts bleken de toenmalige milieuwetten, die hun ontstaansgeschiedenis kennen in de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw, niet in de pas te lopen met de toegenomen impact van mens en industrie op de omgeving. In betrekkelijke korte tijd heeft dit geleid tot uitbreiding en actualisatie van wetgeving. Dit gaf de rijksinspecties die van dichtbij de beleidsontwikkeling meemaakten en die dit ook via handhaafbaarheidstoetsen beïnvloedden, een sterke gezagsbasis ten opzichte van de regio. Toen ook nog eens door de vuurwerkramp in Enschede (2000) en de cafébrand in Volendam (2001) de politiek in de traditionele pavlovreactie schoot en om meer toezicht vroeg, voelden de rijksinspecties zich snel gelegitimeerd tot een nadrukkelijker optreden richting de regio; een beweging die in schril contrast stond met wat was afgesproken in de bestuursakkoorden.

Naijlende rolopvatting rijksinspecties
Door het regionale openbaar bestuur werd, in de wandelgangen, de nadrukkelijke en dominante rol van de toenmalige VROM-inspectie richting de regio wel geduid als ‘de cowboys van Pronk’.17 Openlijk werd door de regio in twijfel getrokken of het rijk de regie ook wel echt aan de regio wilde overlaten, gezien de vele aspecten waarover gedetailleerd verantwoording moest worden afgelegd. Een tegenbeweging liet daardoor niet lang op zich wachten. In de rapporten van de bestuurlijke werkgroep ‘Interbestuurlijk toezicht herijkt’ en de commissie ‘Doorlichting interbestuurlijke toezichtarrangementen’, alsmede in de motie in 2006 van het Tweede Kamerlid Charlie Aptroot werd ervoor gepleit om te komen tot één rijksinspectie. Het werk van deze commissies alsmede de motie van de Tweede Kamer leidde tot de aankondiging van de Wet revitalisering generiek toezicht. Met deze wet verloopt de primaire toezichttaak via het systeem van horizontaal toezicht en kan de verticale toezichthouder alleen nog ingrijpen bij aantoonbare taakverwaarlozing. De rol van de specialistische rijksinspecties is hiermee aanzienlijk gemarginaliseerd. Dat de rolopvatting van de rijksinspecties nadrukkelijk moest worden bijgestuurd, kan naar onze opvatting geen afdoende verklaring zijn voor de gehanteerde vasthoudendheid bij de keuze voor systeemtoezicht, in het bijzonder voor het bijbehorende marstempo.

In dezelfde periode waarin de omvorming van de rijksinspecties plaatsvond, zijn in een meerjarig moeizaam transformatieproces de departementale auditdiensten samengevoegd tot één Rijksauditdienst (RAD), die vervolgens werd getransformeerd naar de Auditdienst Rijk (ADR). Daarnaast is het toezicht op het fysieke domein van vergunningverlenende en handhavende taken van de lagere overheden gebundeld in zogenaamde Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD). De verschijningsvorm van deze RUD’s is nog niet uitgekristalliseerd, terwijl de mogelijkheid wordt opengehouden om meer taken naar de RUD’s over te hevelen. Zowel bij de ADR als bij de rijksinspecties wordt horizontaal toezicht toegepast, terwijl er, voor zover bekend, geen belemmeringen zijn om ook vanuit de RUD deze methode te hanteren.
Voor wat betreft de ADR kunnen we stellen dat op het gebied van inspectie of accountantscontrole de centralisatie van deze functies vanuit de afzonderlijke departementen haar noodzakelijk onafhankelijke, beslag heeft gekregen. Dit in tegenstelling tot de overheveling van internal auditing; een functie die de interne governance binnen de departementen toetst. Met deze laatste beweging werd het horizontale toezicht binnen de departementen zoals gepropageerd door Binnenlandse Zaken, in feite door Financiën ontmanteld. De tegenbeweging die op gang is gekomen heeft er niet alleen toe geleid dat binnen veel directies en directoraten-generaal weer eigen internal auditfuncties zijn ingesteld; het blijkt dat de departementen veelal niet gecharmeerd zijn van de advieswerkzaamheden die in het kielzog van of parallel aan de internal audits door de ADR worden voorgesteld of geagendeerd. In toenemende mate leidt dat ertoe dat de departementen de ADR-boot afhouden; waarmee de informatiepositie van Financiën onder druk komt te staan.
Hoewel het eindbeeld nog niet duidelijk is en de door ons gestelde vraag niet afdoende kan worden beantwoord, blijft het een feit dat er een omvangrijke herschikking in het toezicht plaatsvindt. De praktijk leert evenwel dat in de afgelopen periode de informatiepositie van de overheid als toezichthouder is verzwakt door het terugbrengen van de inzet op regulier toezicht ten faveure van de inzet op systeemtoezicht.

Kan horizontaal toezicht werken?
De commissie ‘Horizontaal Toezicht Belastingdienst’ heeft in haar rapportage aangegeven dat het voor de grotere onderneming werkbaar is om binnen het concept van horizontaal toezicht verantwoording af te leggen aan een toezichthouder. Daarbij is voor de toezichthouder de vraag interessant wanneer het concept van horizontaal toezicht afdoende in de ondertoezichtstaande organisatie is ingebed om een betrouwbare bron voor informatievoorziening te kunnen zijn. Hoewel die vraag in beginsel lastig te beantwoorden is, kan toepassing van de systeemtheorie mogelijk uitkomst bieden. We onderscheiden daarbij een drietal stappen, die doorlopen zouden moeten worden alvorens het concept als zodanig effectief kan worden beschouwd dat tot invoering van systeemtoezicht kan worden overgegaan.
De eerste stap houdt in het definiëren van de producten die door de organisatie worden opgeleverd. Vervolgens, stap twee, worden de processen waarlangs die producten tot stand komen, afgeleid en vastgesteld. Een standaardwerkwijze om de organisatiestructuur te laten aansluiten op het doel van de organisatie is uitgebreid beschreven in de literatuur.18 De derde stap betreft het inbouwen van de Demming-cirkel, ofwel de ‘plan-do-check-actcyclus’, binnen het primaire proces, zodanig dat het voor elke medewerker binnen een (productie)proces mogelijk wordt om de eigen werkwijze te beoordelen en verbeteringen toe te passen. Tot slot dient er een onafhankelijke toets plaats te vinden of er binnen de organisatie gewerkt wordt conform de in documenten vastgelegde werkwijze, alsmede of de uitgangspunten worden bereikt met de gekozen opzet. Om het bovenstaande meer tastbaar te maken volgt hierna een mogelijke nadere uitwerking voor een (commerciële) inspecterende organisatie, die onder toezicht staat.

Producteigenschappen
De eerste stap in de bovenbedoelde uitwerking is het definiëren van de producten die de ondertoezichtgestelde organisatie als haar ‘maatschappelijke bijdrage’ heeft gedefinieerd. Waaraan moet dit product of deze dienst voldoen wil het overeenkomen met hetgeen in de directieverklaring is gesteld, dan wel moet het product aansluiten op de eisen die de maatschappij of haar klanten eraan (zouden mogen) stellen? Voor het vinden van een antwoord kunnen de volgende vragen worden gesteld:

• Welke kernwaarde geeft de directie mee in haar directieverklaring of missie en welke is de visie op de maatschappelijke bijdrage die klanten moeten ervaren bij het afnemen van een specifiek product of verbijzonderde dienstverlening? We kunnen daarbij nog een onderscheid maken naar standaardproducten of maatwerkleveringen. Als het gaat om inspecties waarbij de klant centraal staat, zouden dat bijvoorbeeld maatwerkproducten kunnen zijn.
• Hoe is het inspectieonderzoek afgebakend? Welke scope hanteert de inspecteur? Gaat het om een specifiek product, om een of meer processen dan wel om de structuur waarbinnen het omzettingsproces plaatsvindt? Impliciet worden daarmee de aard en de relevantie van het inspectieonderzoek geduid, alsmede de vrijheid of speelruimte van de betreffende inspecteur.
• Wat is de gewenste betrouwbaarheid van de uitkomst van het inspectieonderzoek? En wat is vervolgens dan de kostprijs van het onderzoek? Een steekproef is nu eenmaal goedkoper dan een 100%-controle.
• Wat is de reproduceerbaarheid van het inspectieonderzoek? Naarmate er meer wordt vastgelegd, is het voor een manager alsmede een externe verificateur makkelijker om normconformiteit vast te stellen. Het opzetten van zo’n administratie heeft een prijs.

Het uitvoeren van een uiterst betrouwbaar onderzoek en ‘voor-eendubbeltje- op-de-eerste-rang-zitten’ gaan nu eenmaal niet samen. Dat betekent dat elke inspecterende organisatie een optimum aan te beantwoorden vragen versus in te zetten capaciteit moet vaststellen; iets dat steevast leidt tot een uniek product. Het scala aan beschikbare productspecificaties levert in een open markt de gewenste keuzevrijheid op. De specifieke productkwaliteiten zijn daarbij voor de klant een belangrijk selectiecriterium. Zonder nadere duiding van de kwaliteit zal de klant namelijk neigen naar het goedkoopste product, zodat een ander door de organisatie gekozen optimum commercieel desastreus kan uitpakken. Om te borgen dat het gekozen optimum de insteek voor de organisatie is en blijft, en de gehele organisatie daar ook kennis van neemt, dient dit optimum als producteigenschap vastgelegd te worden in bijvoorbeeld een productencatalogus als onderdeel van een kwaliteitshandboek. Voor de systeemgerichte overheidstoezichthouder ontstaat daardoor een verifieerbare (interne) norm.

Procesinrichting
Producteisen bepalen ook de procesopzet, de tweede stap. Indien ‘maatwerk’-inspecties gevraagd worden, zal er overeenstemming moeten zijn tussen de inspecterende organisatie en de klant over de gewenste invulling, alvorens het op maat gemaakte inspectieproduct gefabriceerd kan worden. Dit betekent dat de processtap ‘verkoop’ eerder in het proces dient plaats te vinden dan de processtap ‘productie’ (uitvoeren van een inspectie). In dit laatste zit dan ook het verschil met de aanpak bij een standaardproduct. Bij een ‘standaard’- inspectie zou het immers zo kunnen zijn dat resultaten van reeds uitgevoerde inspecties, bijvoorbeeld trendrapportages, als gereed product te koop worden aangeboden aan anonieme klanten. Omdat de vervaardiging van het product al heeft plaatsgevonden voordat het product in de verkoop gaat, zijn wijzigingen aan het product nauwelijks meer door te voeren. De klant zal het product moeten accepteren zoals het is.

Ook betrouwbaarheid kan worden beïnvloed door de procesopzet. Een serieel proces waarbij in opeenvolgende processtappen wordt gecontroleerd of de gewenste input wel is aangeleverd, levert van nature een hogere betrouwbaarheid dan een parallelle procesinrichting, waarbij het eenvoudiger is om met een zekere flexibiliteit aan de vraag te voldoen. Ten behoeve van de nadere uitwerking staat in figuur 1 het werkproces van een inspecterende organisatie op hoofdlijnen schematisch weergegeven; een organisatie die werkt met gestandaardiseerde producten en het werk laat uitvoeren door extern ingehuurde experts.

Figuur 1. Werkproces van een inspecterende organisatie (klik op figuur voor vergroting)

Om te borgen dat de gehanteerde procesopzet en de samenhang daarin bij de afzonderlijke actoren niet uit beeld raakt, dient de opzet evenals de beschrijving van de producteigenschappen vastgelegd te worden in bijvoorbeeld een kwaliteitshandboek.

Procesperformance
Producteisen kennen kwalitatieve componenten, zoals betrouwbaarheid, maar ook kwantitatieve. Door bij betrouwbaarheid zowel de meeteenheid (integriteitsschendingen) als de daarbij behorende kwantitatieve norm te benoemen, bijvoorbeeld max. 4% integriteitsschendingen, kan er op de norm gestuurd worden aan de hand van een regelkring (zie figuur 2), waarmee de derde stap in beeld komt. Juist door de plan-do-check-act-cyclus binnen het primaire proces in te bouwen, wordt de kwaliteit inzichtelijk, zodat het mogelijk wordt om de gehanteerde werkwijze te beoordelen en te verbeteren.

Figuur 2. Standaardregelkring

De proceseigenaar, maar ook de externe overheidstoezichthouder, kunnen nu gedurende het procesverloop nagaan in hoeverre het proces de gewenste, dus conform de eerder overeengekomen producteigenschappen, producten oplevert. In het geval van bijvoorbeeld leversnelheid als producteigenschap, zou dat kunnen inhouden dat het advies wordt gegeven de productie op te schroeven. In onze mogelijke uitwerking levert de uitvoerende inspecteur aan de proceseigenaar het nodige inzicht in de kwaliteit van het procesverloop en in de noodzakelijke borging van de gestelde kwaliteit ten behoeve van het eindproduct. Dit betekent dat er tijdens de uitvoering van het proces (real-time) kwantitatieve en kwalitatieve vastlegging van de voortgang plaatsvindt, waardoor de proceseigenaar kan bijsturen (zie ‘voortgangscontrole’ in figuur 1). Door de informatie uit de verschillende activiteiten binnen een proces ook periodiek met elkaar te vergelijken, ontstaat inzicht over de herkomst van afwijkingen in het gerede product.

Outcome-check
Omdat er binnen organisaties meestal meer dan één proces naast elkaar in werking is, zullen deze elkaar onwillekeurig kunnen versterken of verzwakken. Ook kunnen proceseigenaren ongemerkt optimalisaties hebben uitgevoerd zonder deze te documenteren. Daarom dient de inspecterende instantie periodiek een onafhankelijke toets uit te voeren, teneinde te kunnen vaststellen of er nog steeds gewerkt wordt conform de in documenten vastgelegde werkwijze; maar ook of met de gekozen opzet wel de gestelde uitgangspunten worden bereikt. Daarbij is het goed om zich te realiseren dat, wil men blijvend kunnen anticiperen op macro-economische omstandigheden, er continu bijstellingen zijn vereist omdat een organisatie moet blijven anticiperen op bijvoorbeeld marktveranderingen, technische innovatie, milieuomstandigheden en wetgeving (zie ook het ‘vijfkrachtenmodel’ van Porter19).
De outcome-check, een toets of kwaliteitsbeleid effect sorteert, bestaat op verschillende niveaus in de organisatie. De volgende partijen zijn te onderscheiden:

• de proceseigenaar die tot taak heeft periodiek vast te stellen of zijn proces blijft aansluiten bij de vastgelegde structuur-, proces- en productdefinities;
• de bedrijfscontroller die vanuit de tweede lijn de zorg heeft voor een adequaat toezicht op de eerste (management)lijn; in het bijzonder moet deze bedrijfscontroller zorgen dat zijn regelgeving op een eenduidige interpretatie in de organisatie mag rekenen, maar ook dat verbijzonderde interne controles (bijvoorbeeld backoffices) ook adequaat functioneren;
• De internal auditor die, vanuit de derde lijnstaak, in opdracht van de directie en de raad van commissarissen in voorkomend geval moet vaststellen of de interne organisatie ‘in control’ is met de geldende wet- en regelgeving, zodat de aangeleverde management-/stuurinformatie volledig en juist is;
• De externe certificerende instelling die tot taak heeft om klanten en overige externen aanvullende zekerheid te verstrekken, zodanig dat kan worden geverifieerd dat de organisatie overeenkomstig haar eigen vastgelegde werkwijzen, normen en uitgangspunten werkt en blijft werken alsmede dat er een sluitend mechanisme is dat afwijkingen daarin detecteert en corrigeert.

De rol van de systeemgerichte overheidstoezichthouder is om vast te stellen of de opzet van het systeem aansluit bij de uitgangspunten van de toezichthouder en dat opzet, bestaan en werking van het systeem van de ondertoezichtstaande organisatie met elkaar in overeenstemming zijn. Door nu als toezichthouder na te gaan of de outcome-check op de verschillende plaatsen in de organisatie ook feitelijk plaatsvindt, is daardoor snel vast te stellen of de organisatie ook serieus invulling geeft aan haar leer- en verbeterdoelstellingen, zodat er zicht komt op de intrinsieke motivatie.

Interne samenhang in de praktijk
Artikel 7.2 van de ISO/IEC 17020 geeft aan dat de inspectieorganisatie een effectief en afdoende systeem van kwaliteitsmanagement zal moeten beheren voor het type en volume werk dat wordt verricht. Bij een analyse van een beperkt aantal20 organisaties volgens bovenstaande norm (gecertificeerde kwaliteitsmanagementsystemen), valt het volgende op:

• De directieverklaring bevat alleen globale uitspraken over de te leveren kwaliteit, zodat niet is vast te stellen op welke criteria gestuurd gaat worden.
• Producten worden niet gedefinieerd, laat staan dat de eisen waaraan de producten dienen te voldoen worden benoemd.
• Processen worden niet of nauwelijks beschreven zodat een interne plan-do-check-act-cyclus niet valt te ontdekken.
• Er is een veelheid aan procedures beschreven die, door het ontbreken van procesbeschrijvingen, nauwelijks zijn te plaatsten in de uitvoering.
• Het is niet duidelijk of en zo ja welke vastleggingen gebeuren en waar ze worden geregistreerd.

Ondanks bovenstaande constateringen blijken de geanalyseerde kwaliteitsmanagementsystemen te zijn voorzien van een artikelsgewijze verwijzingstabel naar de ISO/IEC 17020-norm, zodat compleetheid zou zijn aangetoond. Aan de eisen kan echter niet worden voldaan als alle procedures wel theoretisch op orde zou zijn, maar het in de praktijk niet zou kloppen omdat er niets terugkomt van hetgeen er is voorgeschreven. In een concreet geval horen theorie en praktijk verenigd te zijn. Het lijkt er dan ook op dat de gehanteerde norm als invuloefening is gehanteerd, waardoor het beschreven kwaliteitsmanagementsysteem met een snelle blik invulling lijkt te geven aan de letter van de norm, maar op geen enkele wijze de geest te pakken heeft. Bij nadere beschouwing blijkt de theorie (het betreffende kwaliteitshandboek) nauwelijks navolgbaar en is het voor de toezichthouder onmogelijk om de vier stappen te onderscheiden die minimaal doorlopen hadden moeten worden. Dat theoretische oordeel blijkt ook te worden gestaafd indien feitelijke inspecties in de praktijk worden geobserveerd en de betreffende beschrijvingen van het primaire proces in het handboek kwaliteitsmanagement erbij worden gezocht.

Lessen uit de eerste review
De ambitie van de ondertoezichtstaande partij komt nauwelijks terug in de werkdocumenten van toezichthouders bij het toepassen van systeemtoezicht. Ook in de definities van horizontaal toezicht en systeemtoezicht ontbrak, zoals gememoreerd, het element governance, waarmee de transformatie naar horizontaal toezicht een technocratische exercitie lijkt. Dat laatste doet geen recht aan het feit dat het met horizontaal toezicht vooral zou gaan om het ten positieve beïnvloeden van de houding en het gedrag van de te beoordelen organisatie. In het beperkt aantal geanalyseerde kwaliteitssystemen bleek zonder uitzondering dat de betreffende ISO-norm als een invuloefening werd gehanteerd en dat de certificerende instanties hooguit ad-hocaanpassingen hadden verlangd, waardoor de beoordeelde systemen nog steeds geen ingebouwde en gesloten plan-do-check-act-cyclus bevatten.21 Die systemen alsnog aanpassen, zodanig dat het gedachtegoed van kwaliteitsdenken echt zou worden geïncorporeerd, is nog een hele opgave en een aanzienlijke (financiële) investering.
Kwaliteitssystemen, ook al zijn ze gecertificeerd, staan daarnaast nog niet garant voor een goede kwaliteitscultuur. Zonder een goede bestuurscultuur, bestuursstijl en motivatie van de organisatie om zich aan regels of doelen te houden, is de kans op succes uiterst gering. Zonder intrinsieke motivatie blijkt bijvoorbeeld dat aan de vooravond van een geplande audit de vinklijstjes nog even voor de vorm worden geactualiseerd. Een bekend Engels spreekwoord luidt: ‘You can lead a horse to the water, but you can’t make him drink’ en illustreert haarfijn de beperking van het toezicht. Goed toezicht, ongeacht de verschijningsvorm, functioneert alleen onder de juiste condities en heeft in alle verschijningsvormen een prijs.

Ir. Remco Bosma (r.bosma11@kpnplanet.nl) is lid van de Provinciale Staten van Flevoland en werkzaam als senior auditor bij de overheid. Arie Molenkamp RO (www.publicauditing.nl) is organisatieadviseur, auteur en opleider.

Noten
1 Bosma, R., A. Molenkamp, ‘lnterbestuurlijk toezicht op afstand? Deregulatie vereist betere sturing op lokaal niveau’, Tijdschrift voor Public Governance, Audit en Control, jaargang 8, nummer 3, juni 2010, pagina’s 24 t/m 29.
2 Bosma, R., A. Molenkamp, ‘Naar een geloofwaardige interbestuurlijke verantwoording? Terugtredende rijksoverheid verwacht transparante taakuitvoering’, Tijdschrift voor Public Governance, Audit en Control, jaargang 9, nummer 3, juni 2011, pagina’s 36 t/m 42.
3 Privaatrechtelijke acties vanuit een publiek orgaan. Bijvoorbeeld het uitvoeren van demonstratieprojecten.
4 Bosma, R., E. de Buizer en R. Hoorman, ‘Vergunningverlening en handhaving onderdeel groter geheel, Van saneren naar beheren’, H2O tijdschrift voor watervoorziening en waterbeheer, 36ste jaargang, nummer 6, 21 maart 2003, pagina’s 36 en 37.
5 Van Vollenhoven, P., Kamer, ‘Maak veiligheidswet’, Volkskrant.nl d.d. 26-9-2009.
6 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, ‘Regels, compliance en toezicht’, Toespraak Prof. dr. André Knottnerus, 4 oktober 2012.
7 Thermphos is thans failliet.
8 Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst, ‘Fiscaal toezicht op maat, Soepel waar het kan, streng waar het moet’ (juni 2012).
9 DCMR, Inspectierapport Odfjell Terminals Rotterdam bv Botlek Rotterdam, Inspectiedag(en) 6 en 7 maart 2012, 14 mei 2012.
10 Zie nieuwsbericht: http://www.nu.nl/binnenland/2873437/iso-keurde-functioneren-odfjellgoed.html
11 Zie nieuwsbericht: http://www.nu.nl/binnenland/2865595/overheidsinspecties-moeten-kritischer-opereren.html
12 Zie krantenbericht van de NRC van 1 augustus 2012 via website: http://www.nrc.nl/nieuws/2012/08/01/kritische-rapporten-overrisicobedrijven-als-odfjell-in-prullenbak/
13 ‘De rol van conformiteitsbeoordelingen bij de handhaving van het milieurecht’, Structurele Evaluatie Milieuwetgeving, 2008.
14 Presentatie Meike Bokhorst van WRR/Congres CCV, ‘Leren Loont’, d.d. 10 november 2011.
15 Verberk, M., M. Thieme, M. Brander, ‘Certificering en handhaving, Een verkenning van de consequenties van het beleidskader “Zicht op gezonde teelt” voor handhaving en normnaleving’, B&A Groep Beleidsonderzoek & -Advies bv, Den Haag, 30 november 2000.
16 Remkes. J.W., Inwerkingtreding Wet Revitalisering Generiek Toezicht (BE05744/2012), brief van het Interprovinciaal overlegorgaan d.d. 26 september 2012.
17 Milieu-inspectie gaat scherper controleren, ‘Je moet harde kant van je gezicht tonen’, NRC handelsblad d.d. 19 augustus 2000.
18 Hartog, P.A., A. Molenkamp, J.H.M. Otten, Kwaliteit van administratieve dienstverlening, Managen is integreren, Kluwer bedrijfsinformatie, Deventer, 1998.
19 Hill, C.W.L. en Jones G.R., 2004. Strategic Management theory, an integrated approach, Houghton Mifflin Company. pp. 40-50, p. 158.
20 In de analyse zijn drie van de zes organisaties betrokken die ten aanzien van het niet nader te duiden beleidsveld meer dan 70% van de inspecties uitvoeren namens de overheid. In totaal vinden er van dit type inspectie zo’n 1000 tot 1500 inspecties per jaar plaats.
21 Hardjono, T.W., Bakker, R.J.M., Management van processen. Identificeren, besturen, beheersen en vernieuwen, Kluwer, 3e druk, 2006.