High performance overheidsorganisaties

Ook bij de overheid is er steeds meer interesse in het creëren van high performance organisaties (HPO’s). Maar daartoe moeten eerst de factoren in kaart worden gebracht die het ontstaan van HPO’s in de publieke sector mogelijk kunnen belemmeren dan wel bevorderen. Dan kunnen overheidsmanagers rekening houden met deze factoren en hun maatregelen daartegen nemen, zodat de transitie van hun organisatie naar HPO geen gevaar loopt, of juist van de bevorderende factoren gebruik maken om de kans op een succesvolle transitie naar HPO te vergroten.

In de tweede helft van de afgelopen eeuw steeg de interesse in het gedachtegoed van de high performance organisatie (HPO) gestaag. Een dergelijke organisatie wordt gedefinieerd als: “een organisatie die significant betere resultaten behaalt dan vergelijkbare organisaties, over een periode van ten minste vijf jaar, door zich op een gedisciplineerde manier te concentreren op datgene wat echt belangrijk is voor de organisatie” (De Waal, 2013). Ook bij de overheid is er steeds meer interesse in het creëren van high performance organisaties, omdat zowel politiek als overheidsfunctionarissen zich ervan bewust zijn dat het publiek eist dat er met belastinggeld steeds meer resultaten voor steeds hogere kwaliteit bereikt moet worden (Cole and Parston, 2006). Daarbij komt dat onderzoek naar HPO’s laat zien dat de prestaties van overheidsorganisaties in het algemeen achterblijven bij die van excellente (vaak private) organisaties en dat er dus nog veel ruimte voor verbetering is (De Waal, 2010).

Om te bepalen of een overheidsorganisatie high performing is, kunnen de resultaten van deze organisatie met die van andere overheidsorganisaties (ministeries versus ministeries, provincies versus provincies, gemeentes versus gemeentes) worden vergeleken. Bij resultaten kan worden gedacht aan efficiënt middelengebruik, behalen van door de burger gestelde en gewenste doelen, (zoals een goede jeugdzorg of een goed aangelegde weg) en verhoogde service aan het publiek (De Waal en Kerklaan, 2004). Een snelle scan van de actuele managementliteratuur laat zien dat er in de laatste twee decennia ruim 200 boeken en artikelen over excellentie en HPO’s zijn verschenen. Helaas gaan veel van deze publicaties over de private sector, terwijl er maar weinig zijn verschenen over high performance in de overheid. De meeste publicaties gingen over het verhogen van de efficiëntie en effectiviteit van de publieke sector door het New Public Management (NPM) programma (Steen et al., 2009). Helaas worden de resultaten van dit programma tegenwoordig op zijn best als gevarieerd maar nog vaker als teleurstellend gekwalificeerd, omdat het doel, het beter maken van de overheid, (nog) onvoldoende gelukt is (Groot en Budding, 2008; Fábián, 2010; De Waal, 2010).

Dit betekent dat er behoefte is aan nieuwe manieren om overheidsorganisaties daadwerkelijk te kunnen transformeren in high performance overheidsorganisaties. Een interessante nieuwe manier is het HPO-raamwerk, dat op wetenschappelijke wijze ontwikkeld werd op basis van wereldwijd verzamelde data uit zowel de private als publieke sectoren (zie kader). Echter, de ervaringen met NPM hebben ons geleerd dat er een grote kans op falen bestaat bij het invoeren van een nieuwe verbetertechniek. Daarom is het van groot belang dat, voordat overheidsorganisaties aan de slag gaan met het HPO-raamwerk, eerst de factoren in kaart worden gebracht die het ontstaan van HPO’s in de publieke sector mogelijk kunnen belemmeren dan wel bevorderen.

Belemmerende en bevorderende factoren
De factoren die overheidsorganisaties potentieel belemmeren dan wel helpen om high performing te worden, zijn verzameld uit een uitgebreide studie van de wetenschappelijke literatuur. De gevonden factoren werden besproken met en geëvalueerd door academici en overheidsfunctionarissen gedurende achttien interviews en drie rondetafelconferenties. De discussies leverde uiteindelijk de volgende negen factoren op:

1. Veel overheidsorganisaties hanteren een code van goed openbaar bestuur waaraan overheidsfunctionarissen zich moeten houden. Deze code verhoogt de integriteit en betrouwbaarheid van overheidsfunctionarissen, hetgeen belangrijk is omdat de overheid onberispelijk, eerlijk, onkreukbaar en betrouwbaar moet zijn.
2. Steeds meer overheidsorganisaties ontwikkelen een beoordelingen beloningscyclus waarin jaarlijks met medewerkers de door hen te behalen doelen en te ontwikkelen competenties worden afgesproken. Bij de voorlopers wordt deze cyclus uitgebouwd tot een volwaardig talentmanagement-systeem, waarin potentiële nieuw management wordt geïdentificeerd en gevolgd, om er zeker van te zijn dat er voldoende managementpotentieel in de organisatie is.
3. In overheidsorganisaties is er over het algemeen weinig stimulans om tot efficiëntieverbetering te komen doordat ze in een monopoliesituatie verkeren. Daarbij hoeven ze hun eigen geld niet te verdienen maar krijgen ze elk jaar budget van de rijksbegroting, waarbij verliezen ook nog eens automatisch worden weggepoetst. Deze situatie is sinds een aantal jaren aan het veranderen doordat overheidsorganisaties met grote kostenbesparende taakstellingen te maken krijgen. Veel overheidsorganisaties zijn dan ook bezig met lean-trajecten om hun processen te herontwerpen, om daarnaast ook kritisch te gaan kijken naar hun medewerkersbestand. Ook de monopoliepositie wordt minder aangezien overheden steeds meer op elkaars taken beginnen te ‘azen.’
4. De overheidssector is van nature bureaucratisch. Zorgvuldigheid en precisie in procedures en de operatie zijn leidend, waardoor er veel overleg en naar boven delegeren is en er een parafencultuur is ontstaan. Daardoor is er risicowerend gedrag en wanneer iets nieuws moet worden ondernomen, worden er zoveel mogelijk mensen bij betrokken om alle mogelijkheden te hebben afgedekt. Daarnaast houden de overheidsorganisaties en -afdelingen zich vooral bezig met hun eigen activiteiten en doelen, waardoor er verkokering optreedt. Ook dit verandert de laatste jaren: verantwoordelijkheden lager in de organisatie leggen is in opkomst; er komen ook meer ondernemende systemen en manieren van financieren, en in grote transities wordt geprobeerd te ontkokeren. In hoeverre dit succesvol zal zijn, is op dit moment nog onduidelijk.
5. Voor beleidsmakende overheidsorganisaties is het moeilijk de klanttevredenheid te meten, doordat ze vaak geen concrete producten of diensten verlenen die geëvalueerd kunnen worden door klanten, waarbij het soms zelfs niet goed mogelijk is te definiëren wie de klanten van de organisatie zijn. Voor uitvoerende overheidsorganisaties kan de tevredenheid van afnemers, opdrachtgevers en andere belanghebbenden wel worden gemeten en dat wordt ook op grote schaal gedaan.
6. Management van overheidsorganisaties kan nog niet doortastend genoeg optreden met betrekking tot niet-presterende medewerkers, omdat deze tot voor kort een grote arbeidsrechtelijke bescherming genoten. Het effect van de voorgenomen veranderingen op arbeidsrechtelijk gebied zijn op dit moment nog niet goed in te schatten.
7. In beleidsmakende overheidsorganisaties ontbreekt het aan een duidelijke missie, omdat de organisatie dusdanig veel activiteiten uitvoert dat deze niet onder één noemer zijn te vatten. Daarbij is veel van wat een overheidsorganisatie doet nogal ongrijpbaar en bestaat er een onzekere relatie tussen inspanning en resultaat. Ook kunnen politici met tussentijdse wensen en eisen komen, waardoor de doelen van de organisatie onzeker of onduidelijk worden. Uitvoerende overheden daarentegen hebben duidelijke taken en doelstellingen, waarop ze ook kunnen worden afgerekend. Wat nog wel regelmatig ontbreekt bij deze organisaties is de inspirerende stip op de horizon: een statement waarmee de organisatie het goed en efficiënt uitvoeren van de taken overstijgt om richting high performance te gaan.
8. Er bestaat een wijdverbreid geloof dat beleidsmakende overheidsorganisaties niet met elkaar kunnen worden vergeleken, omdat ze zoveel van elkaar verschillen. Daardoor vindt er weinig benchmarking plaats en ook externe evaluaties van overheidsorganisaties vinden vaak te onregelmatig plaats. Bij uitvoerende overheidsorganisaties is dit anders: zo benchmarken de waterschappen al jaren, gebeurt dit bij gemeenten op deelonderwerpen en is de Rijksbrede Benchmarkgroep in het leven geroepen voor dit benchmarkdoel. Daar waar de primaire processen van overheidsorganisaties slecht vergeleken kunnen worden, vindt nog wel ‘van elkaar leren’ plaats.
9. Bij wet moeten overheidsorganisaties te allen tijde transparant zijn. Al hun activiteiten en de gevolgen daarvan moeten publiek worden gemaakt.

Invloed van de factoren
De negen onderscheidende factoren en de 35 HPO-kenmerken kunnen nu gematched worden, om te bepalen of de onderscheidende factoren belemmerend of wellicht bevorderend werken voor de transformatie naar HPO. Voor elk HPO-kenmerk werd daartoe bepaald of de onderscheidende factor een positieve (+ in de tabel), een negatieve (-), een gemixte (±: kan positief of negatief zijn, afhankelijk hoe de factor in de organisatie wordt opgepakt), of een neutrale dan wel onbekende (0) invloed op het HPO-kenmerk heeft.
Een positieve invloed betekent dat de onderscheidende factor een overheidsorganisatie helpt in haar transitie naar een HPO. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de combinatie van onderscheidende factor 1 ‘code goed bestuur’ en HPO-kenmerk 2 ‘management is integer’, aangezien de code helpt de integriteit van management te bevorderen en bestendigen. Een negatieve invloed betekent dat de onderscheidende factor hoogstwaarschijnlijk de transitie gaat belemmeren, zoals in het geval van de combinatie van onderscheidende factor 3 ‘geen stimulans efficiëntieverbetering’ en HPO-kenmerk 12 ‘management is besluitvaardig met betrekking tot ‘niet-presteerders.’ Onderscheidende factor 3 ‘geen stimulans efficiëntieverbetering’ heeft geen duidelijke invloed op HPO-kenmerk 1 ‘management wordt vertrouwd door iedereen in de organisatie’ en deze combinatie krijgt daarom een ‘0’.
De eerder genoemde overheidsexperts hebben de mogelijke combinaties bediscussieerd en het resultaat van hun besprekingen zijn weergegeven in de tabel. Er is onderscheid gemaakt naar beleidsmakende overheidsorganisaties en uitvoerende overheidsorganisaties, omdat tijdens de bespreking van de belemmerende en bevorderende factoren al duidelijk werd dat deze verschillend kunnen uitwerken voor de verschillende typen overheidsorganisaties.

Wanneer we kijken naar de totaalscore in de onderste rij is te zien dat er drie bevorderende (1, 2, 9), twee gemixte (3, 4) en één belemmerende (6) factor(en) zijn voor zowel de beleidsmakende als de uitvoerende overheidsorganisaties. Daarbij komen nog drie belemmerende factoren (5, 7, 8) voor beleidsmakende overheidsorganisaties en twee bevorderende en één gemixte factor(en) voor uitvoerende overheidsorganisaties. Dit betekent dat het inderdaad moeilijk is om high performance overheidsorganisaties te creëren door de aard van de publieke sector: er zijn relatief veel factoren zijn die de transformatie kunnen belemmeren. Dit geldt vooral voor de beleidsmakende overheidsorganisaties, de uitvoerende overheidsorganisaties hebben inmiddels meer ervaring opgedaan met technieken die helpen om high performing te worden.

Is een high performance overheidsorganisatie mogelijk?
Betekent dit nu dat het nagenoeg onmogelijk is voor een overheidsorganisatie een HPO te worden? Zeker niet, want er zijn immers drie bevorderende factoren die de transitie sowieso zullen ondersteunen: de code van goed bestuur die vooral de kwaliteit van managers en medewerkers bevordert, het talentmanagementsysteem dat de kwaliteit van medewerkers en de continue verbetering bevordert, en de transparantie die zowel de interne openheid en actiegerichtheid als de langetermijnoriëntatie zal helpen. Tel daarbij dat er nog meer bevorderende factoren in het spel zijn bij de uitvoerende overheidsorganisaties en de conclusie moet zijn dat vooral dit type overheidsorganisaties een grote kans hebben om HPO te worden.
Illustratief in dit kader is dat het HPO Center de afgelopen jaren verscheidene HPO-diagnoses heeft uitgevoerd bij leden van de Rijksbrede Benchmarkgroep en bij een aantal gemeenten en provincies.

Figuur. Invloed van de onderscheidende factoren op de HPO-kenmerken (klik op figuur voor vergroting)

Daarnaast is er een interessant kip-ei-geval te vinden bij de belemmerende factoren: deze factoren maken het moeilijk voor een overheidsorganisatie zich om te vormen in een HPO, maar tegelijkertijd zal het de belemmerende factoren proberen te bestrijden. Dit betekent dat de beste marsroute voor overheidsmanagers is om hun collega’s en medewerkers ervan te overtuigen dat de organisatie ‘gewoon’ moet beginnen aan de transitie, zich daarbij volledig bewust dient te zijn van belemmerende factoren, maar de managementdiscipline hebben om langzaam maar zeker de HPO-kenmerken te verbeteren, waardoor die belemmerende factoren een voor een overwonnen zullen worden. Het zal helpen om van te voren een roadmap te maken, waarin de acties staan die specifiek de belemmerende factoren aanpakken, de acties die erop gericht zijn de HPO-kenmerken te verbeteren, en hun prioriteit en volgorde in de tijd. Daarmee zullen ook overheidsorganisaties high performing worden. Dat betekent dat er ofwel efficiënter zal worden gewerkt, ofwel betere prestaties worden geleverd, ofwel beide. Dit zal dan weer resulteren in overheidsorganisaties die een betere dienstverlening richting de burger, tegen lagere kosten, verlenen. De samenleving zal er hen daar dankbaar voor zijn!

André de Waal is associate professor aan de Maastricht School of Management en academisch directeur van het HPO Center (www.hpocenter.nl). Jeannet van Arum is sector manager bij de provincie Noord Holland. Zij heeft in het kader van haar MBA-studie onderzoek uitgevoerd naar high performance bij overheidsorganisaties. De auteurs danken Paul-Jan Linker, directeur Sturingsadvies, voor zijn commentaar op een eerdere versie van dit artikel.

Literatuur

• Cole, M. en Parston, G. (2006), Unlocking public value, a new model for achieving high performance in public service organizations, John Wiley & Sons, Hoboken.
• Fábián, A. (2010), ‘New public management and what comes after’, Current Issues of Business & Law, 5, 1: 41-56.
• Groot, T. en Budding, T. (2008), ‘New public management’s current issues and future prospects’, Financial Accountability & Management, 24, 1:1-13.
• Steen, T., Kerkhoff, T. en Meer, F. van der (2009), New public management voorbij? Negen landenstudies naar hervormingen binnen de centrale overheid, Universiteit Leiden.
• Waal, A.A. de (2010), ‘Achieving high performance in the public sector’, Public Performance Management Review, 34, 1: 83-106.
• Waal, A.A. de (2013), Hoe bouw je een high performance organisatie? De vijf universele factoren van excellent presteren, Van Duuren Management, Culemborg.
• Waal, A.A. de en Kerklaan, L.A.F.M. (2004), De resultaatgerichte overheid, op weg naar de prestatiegedreven overheidsorganisatie, Sdu Uitgevers, Den Haag.

Bijlage: Het HPO-raamwerk

HPO-factor 1: Hoge managementkwaliteit
Management wordt vertrouwd door iedereen in de organisatie.
Management is integer.
Management heeft een voorbeeldrol voor medewerkers.
Management neemt snel besluiten.
Management onderneemt snel actie.
Management coacht medewerkers om betere resultaten te behalen.
Management is gericht op het behalen van resultaten.
Management is erg effectief.
Management bestaat uit sterke leiders.
Management straalt zelfverzekerdheid uit.
Management is besluitvaardig met betrekking tot ‘niet-presteerder.

HPO-factor 2: Hoge medewerkerkwaliteit
Medewerkers willen verantwoordelijkheid dragen en verantwoordelijk worden gehouden voor hun resultaten.
Medewerkers willen geïnspireerd worden om zeer goede resultaten te behalen.
Medewerkers worden getraind in het versterken van hun flexibiliteit en veerkracht.
De organisatie heeft een divers en complementair werknemersbestand.

HPO-factor 3: Langetermijngerichtheid
De organisatie creëert groei door samenwerking.
De organisatie onderhoudt langetermijnrelaties met belanghebbenden.
De organisatie is gericht op het bedienen van haar klanten.
Management werkt al lange tijd bij de organisatie.
Nieuw management wordt van binnen de organisatie gepromoveerd.
De organisatie vormt een veilige werkomgeving voor medewerker.

HPO-factor 4: Continue verbetering en vernieuwing
De organisatie heeft een strategie die duidelijk onderscheidend is van andere organisaties.
In de organisatie worden de processen voortdurend verbeterd.
In de organisatie worden de processen voortdurend vereenvoudigd.
In de organisatie worden de processen op elkaar afgestemd.
In de organisatie wordt alles gerapporteerd dat belangrijk is voor het halen van een goede prestatie.
In de organisatie wordt aan managers en medewerkers zowel financiële als niet-financiële informatie gerapporteerd.
De organisatie verbetert haar kerncompetenties voortdurend.
De organisatie vernieuwt haar producten, diensten en processen voortdurend.

HPO-factor 5: Openheid en actiegerichtheid
Management gaat vaak de dialoog aan met medewerkers.
Medewerkers besteden veel tijd aan communiceren, kennis uitwisselen en leren.
Medewerkers worden altijd betrokken bij belangrijke bedrijfsprocessen.
Management staat fouten maken toe.
Management staat open tegenover verandering in de organisatie.
De organisatie is prestatiegericht.